Prêmio DEST Monografias – Empresas Estatais 

A UTILIZAÇÃO DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO COMO TÉCNICA DE OTIMIZAÇÃO DOS RESULTADOS ADMINISTRATIVOS E OPERACIONAIS NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO DA HIDROVIA DO SÃO FRANCISCO - AHSFRA.

 
Zildo Poswar de Araújo
Janeiro de 2006
Listas de SIGLAS

AHSFRA	Administração da Hidrovia do São Francisco	
CBHSF	Comitê da Bacia Hidrográfica do São Francisco	
CEMIG	Companhia Energética de Minas Gerais	
CER	Comissão Executiva Regional	
CHESF	Companhia Hidro Elétrica do São Francisco	
CNI	Confederação Nacional das Indústrias	
CODEBA	Cia. das Docas do Estado da Bahia	
CODEVASF	Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba	
DNER	Departamento Nacional de Estradas e Rodagens	
DNIT	Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes	
FCA	Ferrovia Centro Atlântica	
fiemg	Federação das Indústrias do Estado de Minas Gerais	
FRANAVE	Cia. de Navegação do São Francisco	
GEF	Fundo para o Meio Ambiente Mundial	
PAE (2004)	Programa de Ações Estratégicas para o Gerenciamento Integrado da Bacia do São Francisco e da sua Zona Costeira	
PNRH	Plano Nacional de Recursos Hídricos	
PORTOBRAS	Empresa de Portos do Brasil S/A	
PPA	Plano Pluri-Anual	
SAAE–BRO-MG	Serviço Autônomo de Água e Esgoto de Buritizeiro - MG	
SIGRHI	Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos	
SINGREH	Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos	
TCU	Tribunal de Contas da União	
UnB	Universidade de Brasília	

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO..................................................................................................1
1.1	Metodologia...............................................................................................1
1.2	A Importância Estratégica do Vale do São Francisco...............................2
2	A HIDROVIA DO SÃO FRANCISCO................................................................6
2.1 A Administração da Hidrovia do São Francisco – AHSFRA.......................7
2.2 Demanda pelo Transporte Hidroviário na Hidrovia do São Francisco......12
3 REFERENCIAL TEÓRICO..............................................................................15
   3.1 Escolas de Planejamento.........................................................................15
   3.2 Planejamento Estratégico e Mudança Organizacional.............................19
   3.3 Princípios do Planejamento......................................................................22
         3.3.1 Princípios Gerais de Planejamento..................................................23
         3.3.2 Princípios Específicos de Planejamento..........................................24
 3.4 Filosofias do Planejamento.......................................................................24
 3.4.1 Filosofia da Satisfação.....................................................................25
 3.4.2 Filosofia da Otimização...................................................................25
 3.4.3 Filosofia da Adaptação....................................................................26
 3.5 Partes do Planejamento...........................................................................26
 3.5.1 Planejamento dos Fins....................................................................27
 3.5.2 Planejamento dos Meios.................................................................27
 3.5.3 Planejamento Organizacional..........................................................27
 3.5.4 Planejamento dos Recursos............................................................27
 3.5.5. Planejamento de Implantação e Controle......................................27
 3.6 Tipos de Planejamento………..................................................................28
  3.6.1 Planejamento Estratégico...............................................................28
  3.6.3 Planejamento Tático.......................................................................28
  3.6.3 Planejamento Operacional.............................................................28
3.7 A Reforma Gerencial do Estado e o Gerencialismo................................28
3.8 Orçamento Base Zerou ou por Estratégia...............................................31
4 ANÁLISE DA ORGANIZAÇÃO FRENTE AO AMBIENTE POLÍTICO, ECONÔMICO E SOCIAL NO QUAL ESTÁ INSERIDA................................34
 4.1 A Vinculação Legal da Administração da Hidrovia do São Francisco (AHSFRA) ao Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (DNIT).....................................................................................................36
5 CARACTERÍSTICAS DA ÁREA ONDE SE DEU O DESENVOLVIMENTO 
    DOS TRABALHOS........................................................................................39
6  MARCO REGULATÓRIO..............................................................................41
6.1 Lei 9.433/97 (Lei das Águas)...................................................................41
    6.2 Programa de Ações Estratégicas para o Gerenciamento Integrado da   
          Bacia do São Francisco e da sua Zona Costeira.....................................44
    6.3 O Plano Nacional de Recursos Hídricos (PNRH)....................................51
7	DIAGNÓSTICO DOS PRINCIPAIS PROBLEMAS IDENTIFICADOS...........55
8  PROPOSTAS DE AÇÕES A SEREM DESENVOLVIDAS (DO AUTOR).....59
    8.1 Orçamento Base Zerou (ou por Estratégia).............................................63
    8.2 Maior Visibilidade ao Transporte Hidroviário...........................................64
8.3 Planejamento Estratégico como Técnica de Otimização de   Resultados................................................................................................65
9	CONSIDERAÇÕES FINAIS............................................................................67
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS..................................................................72

1 INTRODUÇÃO

1.1 Metodologia

Desenvolveu-se o presente estudo, primeiramente através de pesquisa bibliográfica e documental, para levantamento do histórico de planejamento das atividades a partir da extinção da Empresa de Portos do Brasil S/A - PORTOBRAS, anteriormente responsável pela administração da Hidrovia do São Francisco até 27 de novembro de 1991, data da sua extinção.
Numa segunda etapa, valeu-se de pesquisa exploratória e de campo, em fontes primárias, utilizando-se da técnica de observação direta participativa e de entrevistas não estruturadas, realizadas tanto com o corpo técnico da organização, quanto com os demais funcionários, administrativos e operacionais, aí incluídos também funcionários aposentados e os chamados “anistiados”, (estes últimos demitidos quando do processo de extinção da PORTOBRAS, porém reconduzidos aos cargos por decisão judicial em meados do ano de 2000), bem como com os usuários dos serviços da Administração Hidroviária, utilizando-se como método de abordagem o Indutivo, e como método de procedimento o Estudo de Caso, tendo como Unidade de Análise a Administração da Hidrovia do São Francisco - AHSFRA, órgão subordinado institucionalmente à Diretoria de Infra-Estrutura Aquaviária do Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT, e gerencialmente à Companhia das Docas do Estado da Bahia – CODEBA, e como Unidade de Observação o corpo de servidores e o acervo técnico  e documental da organização, bem como os usuários e possíveis usuários dos serviços de transporte hidroviário.

1.2 A importância Estratégica do Vale do São Francisco

Errôneo imaginar que os esforços para se implantar um sistema de navegação fluvial moderno e confiável na Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco, integrado aos mais modernos Portos marítimos do País, através da interação com os demais modais de transporte, o rodoviário e o ferroviário, em especial, é coisa contemporânea, fruto do atual e avançado estágio tecnológico alcançado ao final do Século XX e início do Século XXI.
Segundo Matta Machado (2002), esses esforços remontam, sim, aos heróicos anos de 1833, quando a Regência concedeu a Guilherme Kopke, o monopólio da navegação no Rio das Velhas, por um período de dez anos, obtendo este pioneiro, também, no ano seguinte de 1834, a outorga do privilégio de exploração exclusiva da navegação no Rio São Francisco, por igual período.
Não se preocupar em estudar previamente as condições de navegabilidade do Rio das Velhas, valendo-se, afoitamente, somente de informações sobre canoas de maior porte que navegavam carregadas e tranqüilamente, por grande extensão do rio, a partir de Sabará, foi o erro capital de Guilherme Kopke.

Não conseguindo ir muito além da cidade de Santa Luzia, e envergonhado com o fracasso do empreendimento, Kopke colocou a pique a seu barco a vapor, construído especialmente para iniciar a exploração comercial das concessões obtidas para se navegar no Rio das Velhas e também no São Francisco.
Mas, apesar do insucesso, o sonho de Guilherme Kopke rendeu-lhe o reconhecimento de ser o pioneiro na navegação a vapor no Rio das Velhas.
Ainda segundo Matta Machado (2002), a partir desta data, foram cinqüenta e cinco anos de viagens experimentais no Rio das Velhas e também no São Francisco, patrocinadas pelos Governos do Império, de Minas Gerais e da Bahia, sem que se conseguisse estabelecer nesses rios viagens comerciais regulares, sendo então fundada, no ano de 1889, na cidade do Rio de Janeiro, à época, sede do Governo Imperial, a Companhia Viação Central do Brasil, que, em Janeiro de 1894, iniciou o transporte regular de passageiros e cargas no São Francisco, operando, a partir daí, um profundo processo de alteração nas relações comerciais da região, apesar das condições infinitamente mais adversas que as atuais.
Desse mergulho no tempo aos dias atuais, muito já se fez e se construiu no rio São Francisco, notadamente obras hidráulicas destinadas à geração de energia hidrelétrica, porém a ausência de um planejamento integrado com os demais segmentos usuários dos recursos hídricos, destaca-se como um dos principais entraves à otimização dos recursos financeiros, humanos e materiais alocados ao setor nos últimos quinze anos.
Do histórico para o contemporâneo, centra-se a presente pesquisa no período compreendido entre o ano de 1990, quando da extinção da Empresa de Portos do Brasil S/A - PORTOBRAS no Governo Collor, até o mês de dezembro de 2005. Foca-se no processo de investimentos e manutenção das condições de navegabilidade da Hidrovia, e em especial no custo financeiro dessas intervenções, e sua relação “custo x benefício” para a sociedade regional e nacional, financiadora desses recursos. 
De acordo com Anuário Exame 2004-2005 – Infra Estrutura (2004), o volume de recursos financeiros investidos no setor econômico conhecido como Infra-Estrutura (Energia, Petróleo e Gás, Saneamento Básico, Telefonia e Transporte) tem sido objeto de debate um tanto intuitivo entre o Governo Federal e as Entidades Empresariais. Estas a reclamar falta de empenho do Governo, que por sua vez alega que, mais que trabalhado duro, tem liberado verbas em volumes razoáveis para o setor, perdendo-se então tempo precioso em discussões, onde números e prioridades apresentam-se totalmente divergentes, à mesa de negociações.
O presente trabalho busca então verificar, se o volume de recursos alocados nos últimos anos tem sido objeto de adequado planejamento visando a sua otimização. Visto que o campo da Gestão e do Planejamento, notadamente o Planejamento Estratégico, a partir da década de 50 do século passado, tem sido pródigo em inovações que vêm se colocando na ordem do dia, no âmbito das organizações tanto públicas quanto privadas, em suas esferas sociais, políticas e organizacionais.
Agregue-se a isso, o denominado “Projeto São Francisco” do Governo Federal que prevê um alto volume de investimentos governamentais tanto na revitalização do rio São Francisco, bem como na sua integração com a Bacia do Nordeste Setentrional, através de dois canais, os chamados “Eixo Norte” e “Eixo Leste”, ação mais popularmente conhecida como “Transposição”. Tem-se aqui mais um motivo para a transformação de toda a Bacia Hidrográfica do São Francisco em um território objeto das mais variadas disputas, tanto econômicas quanto sociais e políticas, transformando o “Rio da Integração Nacional” em cenário que deve demandar especial atenção, não somente governamental, mas de toda a sociedade nacional e em especial a chamada “população ribeirinha”, o sertanejo, sociologicamente denominado “Homem Cordial”, segundo Almeida Costa (1996), porém secularmente colocado à margem das decisões e, de forma sistemática, dos benefícios e frutos dos investimentos oriundos da labuta e suor de todos.
A importância estratégica da Bacia Hidrográfica do São Francisco para o povo brasileiro, traduz-se em suas riquezas tanto naturais quanto culturais, a denominada “Cultura Sertaneja”, de acordo com Almeida Costa (1996), impregnada no homem barranqueiro, ou beiradeiro, o seu modo de vida indissociável da natureza, da preservação e conservação ambiental, da família, da parentela, sendo que a análise da destinação que pode ser dada ao uso dessas riquezas, notadamente na mitigação de problemas sociais os mais diversos existentes na região, através da otimização da exploração econômica de seus recursos naturais, através do uso múltiplo principalmente do seu potencial hídrico, além de outros, como o gás natural e pedras preciosas (o diamante, em especial), a piscicultura, a pecuária, a agricultura irrigada e o transporte hidroviário, foco principal do presente estudo, se nos apresenta como por demais importante.
De se registrar que, freqüentemente, o retorno social quando da implantação de projetos de infraestrutura, supera a sua rentabilidade privada, se efetivamente acompanhado de uma política de otimização e fiscalização da correta aplicação dos recursos, tanto financeiros quanto patrimoniais.
É sobre o que se dissertará.

2	A HIDROVIA DO SÃO FRANCISCO

Com 2.800 km de extensão, o rio São Francisco nasce no estado de Minas Gerais, na Serra da Canastra, e desemboca no Oceano Atlântico, entre Sergipe e Alagoas, e apresenta como principal estirão navegável o trecho denominado Médio São Francisco, de Pirapora, em Minas Gerais, a Juazeiro, no Estado da Bahia, conforme Figura 1, adiante.
Figura 1 – A Hidrovia do São Francisco e sua Zona de Influência

FONTE: Acervo Técnico e Documental da AHSFRA (2005)

A Hidrovia do São Francisco possui, atualmente, cerca de 1.371 km de extensão localizados entre as cidades de Pirapora, em Minas Gerais, e Juazeiro e Petrolina, nos Estados da Bahia e Pernambuco, respectivamente. Tem o seu extremo sul na cidade de Pirapora, em Minas Gerais, é interligada por ferrovias e estradas aos mais importantes centros econômicos do Sudeste, integrando o denominado “Corredor São Francisco” e constitui-se na mais econômica forma de ligação entre o Centro Sul e o Nordeste brasileiro. No seu extremo norte, nas cidades de Juazeiro(BA) e Petrolina(PE), a Hidrovia está ligada às principais capitais do Nordeste, dada a posição geográfica destas duas cidades, e interligada por Ferrovia aos Portos de Salvador e seu Porto mais importante é o de Pirapora(MG),  interligado aos portos fluviais de Petrolina(PE) e Juazeiro(BA) e aos marítimos de Vitória(ES), Rio de Janeiro(RJ), Santos(SP), Salvador(BA), Recife(PE) e Suape(PE), através de rodovias e ferrovias.

2.1 A Administração da Hidrovia do São Francisco (AHSFRA)

A Administração da Hidrovia do São Francisco - AHSFRA, constitui-se em um órgão subordinado institucionalmente à Diretoria de Infra-Estrutura Aquaviária do Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT, e gerencialmente, via Convênio de Descentralização Administrativa, à Companhia das Docas do Estado da Bahia – CODEBA, Estatal Federal vinculada ao Ministério dos Transportes, à qual compete, no âmbito de sua respectiva jurisdição, promover e desenvolver as atividades de execução, acompanhamento e fiscalização de estudos, obras e serviços e exploração das vias navegáveis interiores, dos portos fluviais, lacustres, e eclusas, que lhe venham a ser atribuídos pelo Departamento, bem como exercer outras atividades compatíveis, possuindo jurisdição sobre rios, portos e eclusas, exclusivamente de navegação interior, da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco, situando-se a sua Sede dentro da área do Porto Fluvial de Pirapora, à margem direita do São Francisco, distante 4 km a jusante da cidade de Pirapora, em Minas Gerais.
A AHSFRA, enquanto órgão de infra-estrutura hidroviária e portuária, tem por atribuição principal a prestação de serviços públicos de manutenção das condições de navegabilidade da Hidrovia do São Francisco, aí incluídos também os afluentes navegáveis do rio São Francisco, devendo mantê-la em francas condições de navegabilidade comercial, principalmente a navegação comercial de cargas, porém também com amplas possibilidades de retomada de uma navegação comercial do setor turístico.
Como tarefas estatutárias imprescindíveis, conforme o Regimento Interno do DNIT e o Estatuto e o Regimento Interno da CODEBA, exigidas por lei (Lei Federal nº 10.233, de 05/06/2001) e fiscalizadas pela Marinha do Brasil – Capitania Fluvial do São Francisco (operacionalidade e segurança) e pelo IBAMA (impactos ao meio-ambiente), destacam-se: a) sinalização fixa de margem e balizamento flutuante; b) desassoreamento (dragagem) do canal de navegação; c) operação e manutenção da Eclusa de Sobradinho-BA; d) topobatimetria para definição de canal de navegação.
São estas, tarefas mínimas, necessárias à manutenção anual das condições de navegabilidade da Hidrovia, necessitando-se, para tais atividades, de orçamento anual, considerados períodos de normalidade de chuva, da ordem de, aproximadamente, R$ 6.000.000,00 (seis milhões de reais), como orçamento de Custeio, via Orçamento Geral da União – OGU.
 Além disso, ainda segundo o Regimento Interno do DNIT e da CODEBA, em consonância com a Lei Federal nº 10.233, de 05/06/2001, outras atividades específicas podem e devem ser desenvolvidas, objetivando a melhoria das condições de navegabilidade, e o monitoramento operacional do tráfego de embarcações, destacando-se: a) monitoramento das condições hídricas do rio São Francisco e afluentes; b) monitoramento e gestão ambiental das atividades de manutenção da hidrovia; c) estudos para a expansão da hidrovia e do seu volume de cargas transportado; d) elaboração de projetos destinados a intervenções estruturais na calha do rio com fins de navegação, tal como derrocamentos e estruturas de contenção de margens, e sua fiscalização, quando de eventual execução; e) monitoramento operacional da hidrovia através, ou de sistema informatizado (Sistema de Informações Geográficas – SIG, e de simulação hidráulica), ou de parcerias com entidades e órgãos municipais ao longo da hidrovia; d) operação e manutenção de rede telemétrica de coleta de dados de linha d’água.
Para tanto, o órgão necessita, em princípio, de aporte de recursos financeiros adicionais aos atualmente disponiblizados anualmente, recursos estes atualmente contingenciados por uma decisão de Governo. 
Além de manter e/ou melhorar as condições de navegabilidade, a AHSFRA tem, também, como uma de suas responsabilidades a operação da Eclusa da UHE de Sobradinho-BA e a operação e manutenção do Porto Fluvial de Pirapora-MG.
Registre-se aqui que, dentre os objetivos institucionais da AHSFRA, pode-se destacar, em especial:
a) Contribuir para a diminuição dos custos com transportes na área de sua influência, num estirão navegável de aproximadamente 1845 km na Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco;
b) Contribuir para a diminuição da sub-utilização do modal hidroviário na área de sua influência, atualmente na ordem de 75.000 toneladas/ano (setenta e cinco mil toneladas/ano); e
c) Otimizar a movimentação de carga com perfil hidroviário (soja em grãos, farelo de soja e polpa de tomate, fertilizantes, gipsita, algodão, e até mesmo carvão vegetal) com demanda atual da ordem de 4.000.000 toneladas/ano (quatro milhões de toneladas/ano).
Por inexistir, no âmbito da unidade organizacional AHSFRA, a formalização de um Plano Estratégico, por analogia, e em virtude de sua vinculação gerencial à CODEBA,  pode-se depreender daí que a atuação da AHSFRA encontra-se também embricada à determinação e visão estratégica daquela Companhia, qual seja:
VISÃO: “Ser empresa de referência dentro do sistema portuário nacional e internacional”.
MISSÃO: “Contribuir para o desenvolvimento do país, assegurando a intermediação entre os diversos modais de transporte, através da oferta de infra-estrutura e serviços portuários de alto padrão de qualidade, com tecnologia atualizada, buscando competitividade, lucratividade, crescimento e satisfação dos seus clientes, parceiros e colaboradores”.
Mas antes, a atuação da AHSFRA deve-se pautar pela visão e atuação estratégica do Governo Federal (2003-2006) e do PPA (Plano Pluri-Anual 2004-2007), ao que se encontra diretamente atrelada, o que lhe impõe não somente limites, mas sobretudo co-responsabilidades na consecução das metas e objetivos maiores do país para os períodos enfocados.
Com um enfoque na superação dos gargalos do desenvolvimento econômico, localizados nos transportes rodoviário, ferroviário, aeroviário, hidroviário e na estrutura portuária, os quais sofreram elevado processo de deterioração, notadamente na década de 90, segundo dados do Anuário Exame (2004-2005), aumentando o chamado “Custo Brasil” e prejudicando a integração regional brasileira, o Governo Federal (Governo Lula – 2003/2006) iniciou no presente ano de 2005 o processo de recuperação, manutenção e ampliação dessas malhas, com destaque para a  melhoria das condições de operação dos Portos brasileiros, com a previsão de investimentos da ordem de R$ 220 milhões no presente ano, e também para a construção das eclusas de Lajeado e de Tucuruí, no sistema hidroviário conhecido como Araguaia/Tocantins, em cujas Usinas Hidrelétricas não foram disponbilizados, à época de suas construções, os dispositivos  de dique em trecho de desnível que possibilita o tráfego de embarcações, tecnicamente denominados como Eclusas. 
Tem-se, então, que a recuperação das atividades do setor hidroviário é uma prioridade de Governo, aí inseridas as chamadas “Hidrovias Interiores”, setor este que é composto por oito eixos hidroviários e suas respectivas Administrações Hidroviárias, existindo, além da Administração da Hidrovia do São Francisco - AHSFRA, a Administração das Hidrovias da Amazônia Ocidental – AHIMOC, a Administração das Hidrovias da Amazônia Oriental – AHIMOR, a Administração das Hidrovias do Nordeste – AHINOR, a Administração da Hidrovia do Paraguai – AHIPAR (Rio Paraguai), a Administração das Hidrovias do Tocantins e Araguaia – AHITAR, a Administração da Hidrovia do Paraná – AHIPAR, e a Administração das Hidrovias do Sul – AHSUL.

2.2 Demanda pelo Transporte Hidroviário na da Hidrovia do São Francisco

Na edição de número 1551, datada de 13 de dezembro de 2002, o Jornal “A SEMANA”, da cidade de Pirapora, Estado de Minas Gerais, estampou em sua capa a seguinte manchete: - “CRISE: HIDROVIA ESTÁ PARADA E SEM CARGA”, cujo subtítulo trazia em destaque: “Porto de Pirapora continua parado à espera da reativação do movimento de cargas na região. Sem cargas, investimentos governamentais e estrutura da FRANAVE, trecho mineiro da Hidrovia do São Francisco está às moscas”, sendo que o conteúdo da matéria enfatiza que o histórico do transporte de cargas pelo Rio São Francisco remonta o ano de 1501, época de sua descoberta. Continua, afirmando que desde o ano de 1999, os rebocadores e chatas (comboios) da Cia. de Navegação do São Francisco - FRANAVE, estatal federal de transporte hidroviário, pararam de navegar entre Pirapora e a cidade de Manga, no extremo Norte de Minas Gerais, circulando somente no chamado “trecho baiano”, compreendido entre as cidades de Ibotirama e Juazeiro, na Bahia, o que de fato se estende até o presente ano de 2005, cujos reflexos se fazem visível na estagnação do Porto Fluvial de Pirapora, apesar de apresentar a melhor infra-estrutura portuária em toda a Bacia do São Francisco, àquela época.
 A Hidrovia do São Francisco, com seus 1.371 km de extensão no total, passou a restringir-se aos 652 km em operação no denominado “trecho baiano”, que corresponde ao estirão navegável de Ibotirama a Juazeiro, no Estado da Bahia, o que, ainda segundo aquela edição do semanário “A SEMANA”, seria motivo de investigação por parte do Ministério Público, conforme declaração do Promotor de Justiça da Comarca de Pirapora, Dr. Leonardo Duque Barbabela, na qual afirma que:

Decidiu investigar a extinção da navegação comercial no Rio São Francisco, após concluir que além das questões econômicas e políticas acarretadas pelo fim do transporte de cargas, existe a jurídica, e representa grande prejuízo e violação do direito do povo de Pirapora.

Acrescenta o Promotor que “estranha como a Cia de Navegação do São Francisco – FRANAVE  esteja desmantelada de forma misteriosa”, concluindo que:
O Ministério dos Transportes, através da Administração da Hidrovia do São Francisco – AHSFRA, obteve licença do IBAMA para desassorear o rio para facilitar a navegação, mas apenas a partir de Ibotirama (BA), excluindo a área mineira, sob a justificativa de não haver transporte de cargas entre Pirapora e Manga, apesar de existir demanda de cargas de grãos do Centro-Oeste e Noroeste de Minas, e de gipsita do Nordeste para o Sudeste.

 Tem-se, então, inicialmente, uma referência negativa a respeito do desmantelamento do modal hidroviário no chamado “trecho mineiro” da hidrovia, até mesmo objeto de investigações pelo Ministério Público mineiro, como verdadeiras restrições administrativas e operacionais à credibilidade do modal, e à retomada das atividades de transporte, ficando, pois, explicitada, a necessidade do início de um planejamento mínimo que busque a retomada das atividades do transporte de cargas (em especial) e de passageiros, em toda a extensão da Hidrovia do São Francisco, e não somente no “trecho baiano”.
A existência efetiva de demanda pelos serviços de transporte hidroviário em toda a sua extensão, é confirmada através de depoimento pessoal do ex-Diretor-Presidente da FRANAVE, empresa Estatal Federal de transporte hidroviário, Dr. Lúcio Flávio Coelho (Gestão 1997-1999), que afirma não entender porque, a partir do ano de 2000, com o seu desligamento da Presidência da Companhia, tal atividade foi, estranhamente abortada no trecho mineiro da Hidrovia.
O Quadro 1, adiante, apresenta o potencial anual de cargas com perfil para o Modal Hidroviário:
Quadro 1 – Cargas com Perfil para Transporte Hidroviário na Região de   
                    Abrangência da Hidrovia do São Francisco:
Produto	Origem	Destino	Carga (toneladas)	Distância (km)	Transporte (mil TKU)	
Soja farelo/grão	Barreiras-BA	Exportação	640.000	799	511.360	
Soja – grão		Petrolina-PE	300.000	799	239.700	
Soja – farelo		Região Nordeste	633.000	799	505.767	
Milho		Região Nordeste	600.000	799	479.400	
Milho	Noroeste de Minas Gerais	Região Nordeste	1.000.000	1.371	1.371.000	
Gipsita	Chapada do	Montes Claros-MG	48.000	1.371	65.808	
Gipsita	Araripe-PE	Região de Belo Horizonte-MG	276.000	1.371	378.396	
Fertilizante 	Salvador-BA e Aracajú-SE	Barreiras-BA e Noroeste de MG	550.000	1.371	11.654	
Polpa de Tomate	Petrolina-PE	Jundiaí-SP	8.500	1.371	754.050	
	Total		4.055.500		4.317.135	
Fonte: Acervo Técnico e Documental da AHSFRA (2005)

Tem-se, então, a junção dos mais diversos fatores a apontar, de forma positiva, para a viabilidade e a necessidade da retomada dos investimentos na infra-estrutura da Hidrovia do São Francisco, como forma de minimizar tanto os impactos ambientais quanto os custos de transporte em nível nacional.
A partir da constatação que o campo da Gestão e do Planejamento vem se colocando na ordem do dia, mostrando-se de forma mais que necessária, em especial no âmbito das organizações públicas, busca-se adiante compreender a utilidade e a utilização desse campo do conhecimento na otimização dos recursos tanto financeiros quanto materiais alocados no âmbito da Administração da Hidrovia do São Francisco.
3. REFERENCIAL TEÓRICO

3.1 Escolas de Planejamento: a Escola do Poder

De acordo com Mintzberg (2000), as Escolas de Planejamento podem ser divididas em dez, cada uma com sua visão específica a respeito dos processos de estratégia, e estão divididas em: A Escola do Design, que reconhece a formulação da estratégia como um processo de concepção; A Escola do Planejamento, que reconhece a formulação da Estratégia como uma processo formal ; A Escola do Posicionamento, que reconhece a formulação da estratégia como um processo analítico; A Escola Empreendedora, que reconhece a formulação da Estratégia como um processo visionário; A Escola Cognitiva, que reconhece a formulação da Estratégia como um processo mental; A Escola do Aprendizado, que reconhece a formulação da estratégia como um processo emergente; A Escola do Poder, que reconhece a formulação da estratégia como um processo de negociação: A Escola Cultural, que reconhece a formulação da estratégia como um processo coletivo; A Escola Ambiental, que reconhece a formulação da estratégia como um processo reativo; e a Escola de Configuração, que reconhece a formulação da estratégia como um processo de transformação, sendo que as três primeiras podem ser agrupadas como de natureza prescritiva, mais centradas em como as estratégias devem ser formuladas, as seis seguintes devem ser agrupadas como de natureza descritiva, centradas mais na descrição de como as estratégias são formuladas, constituindo a última escola um grupamento especial, que engloba a combinação de todas as demais.
Pela singularidade do tema abordado e sua inserção no universo político dos órgãos e empresas públicas em nível federal, optou-se aqui pela adoção da Escola do Poder como referência para os estudos realizados.
A Escola do Poder vem despertar os administradores para uma realidade básica da vida organizacional, qual seja, a de que as organizações são compostas por indivíduos com sonhos, esperanças, ciúmes, interesses e temores, e não por “insumos de mão-de-obra”, a esperar que os altos executivos das organizações definam as estratégias que devam ser adotadas e seguidas pelos demais, mas um processo de construção coletiva e contínua, vez que, se a formulação da estratégia pode ser planejamento, análise e aprendizado, pode também ser processo de negociação e concessões entre indivíduos, grupos e coalizões.
Descreve, a Escola do Poder, que a partir da introdução de qualquer forma de ambigüidade, tais como incerteza ambiental, metas concorrentes, percepções variadas e, principalmente, escassez de recursos, é inevitável o surgimento de todos os tipos de “jogos políticos” nas organizações, contribuindo para a impossibilidade de se formular e implementar estratégias ótimas, vez que as metas concorrentes dos indivíduos e também de coalizões tendem a perturbar e distorcer a estratégia a cada passo.
“En passant”, cita-se aqui alguns tipos de jogos políticos existentes nas organizações, notadamente nas organizações públicas, tais como: Jogo da Insurgência, relativo à resistência a autoridade ou mudanças organizacionais, e normalmente praticado por subalternos; Jogo da Formação de Alianças,  relativo a negociação de contratos de apoio mútuo para a construção de bases de poder visando ao avanço dentro da organização, normalmente praticado por gerentes de linha, assessores e peritos; Jogo de Perícia, comumente jogado pelos não-peritos, ao tentar fazer com que seu trabalho seja visto como de perito, com o objetivo de que somente eles possam controla-lo; Jogo de Linha versus Assessoria, jogado não somente para ampliar o poder pessoal, mas para derrotar um rival, comumente jogado por Gerentes ou Chefes de linha, com autoridade formal para tomada de decisão, contra conselheiros e assessores com conhecimentos especializados e vice-versa, cada lado tendendo a explorar poder legítimo de maneira ilegítima; Jogo de Lados Rivais, novamente jogado para derrotar  um rival, ocorre tipicamente quando jogos de alianças ou de construção de impérios resultam em dois grandes blocos de poder, tornando-se o jogo mais divisivo de todos, podendo se dar entre unidades, personalidades rivais ou entre duas missões concorrentes; e Jogo de Fofoqueiros, onde um pequeno grupo de fofoqueiros, normalmente próximos ao centro do poder, sem contudo pertencer ao mesmo, procura reorientar a estratégia básica da organização, substituir sua cultura ou livra-la da sua liderança.
	Ainda segundo Mintzberg (2000), foram formuladas por Bolman e Deal, as seguintes proposições a respeito da política organizacional: 1)Organizações são coalizões de vários indivíduos e grupos de interesses; 2) Existem diferenças duradouras entre os membros de coalizões, em valores, crenças, informações, interesses e percepções da realidade; 3) A maior parte das decisões importantes envolve a alocação de recursos escassos – quem obtém o quê; 4) Recursos escassos e diferenças duradouras dão ao conflito um papel central nas dinâmicas organizacionais e tornam o poder o recurso mais importante; 5) Metas e decisões emergem de barganhas, negociações e manobras em busca de posições entre os diferentes interessados.
Tais proposições convidam-nos a afastar da idéia de formação de estratégia como produto de um único “arquiteto” ou de uma equipe homogênea de estratégia, visto que grupos subordinados podem entrar nos processos tanto de determinação quanto de distorção de estratégias.
A Escola do Poder nos sugere ainda que as estratégias daí oriundas não são necessariamente ótimas, visto que irão refletir os interesses dos grupos mais poderosos dentro das organizações.
Os conflitos na formulação das estratégias dão-se, via de regra, em época de difíceis mudanças dentro das organizações, notadamente quando do realinhamento imprevisível do poder.
Contudo, pode-se afirmar que é possível emergir estratégias de processos políticos, até mesmo quando do embate entre grupos rivais, sendo que, quem vencer irá determinar a estratégia a ser seguida.
Chegar a uma estratégia de maneira política significa, então, tê-la feito passo a passo, através de processos de negociações, sendo aí o processo mais importante que o resultado em si.
Enquanto a visão do poder micro visualiza e entende os indivíduos e grupos dentro das organizações, o poder macro, por sua vez, reflete a interdependência da organização com o ambiente externo, como fornecedores, compradores, sindicatos, órgãos fiscalizadores, fontes de financiamento e reguladores governamentais, consistindo a estratégia, numa perspectiva macro, do gerenciamento das demandas desses agentes, num primeiro momento, para, posteriormente, fazer uso seletivo dos mesmos em benefício da organização. As organizações podem, ora adaptar-se e mudar para cumprir requisitos ambientais, ou, alternativamente, podem tentar alterar o ambiente buscando adequá-lo às suas capacidades.
Torna-se, pois, imperativo para a organização, administrar suas trocas e relações com os diversos interesses afetados por suas ações, através de regulamentação e negociação política, estas mais importantes que as chamadas forças impessoais do mercado.

3.2  Planejamento Estratégico e Mudança Organizacional

Para Bertaglia (2003), o planejamento estratégico é um esforço para produzir decisões que orientarão as ações da organização, devendo ser simples e claro, conter a missão, os princípios, metas e objetivos, e se basear em premissas internas e externas à organização.
As variáveis internas, controláveis, referem-se aos recursos financeiros, humanos e tecnológicos, e as variáveis externas, com menor ou nenhum nível de controle, de maior risco, correspondem ao mercado, clientes, conjuntura social, política e econômica, bem como fornecedores.
A Visão do negócio deve ser realista, contemplando na teoria um salto para o futuro.
Os Valores representam os princípios norteadores dos negócios de uma organização, e se mantêm ao longo dos tempos, enquanto os objetivos, estratégias e planos se alteram periodicamente na busca da sobrevivência da organização. 
A Missão deve apontar e orientar os esforços organizacionais para uma direção única, com a finalidade de obter resultados, buscando focalizar os potenciais econômicos de longo prazo, os níveis de qualidade dos serviços e produtos, a convivência e o relacionamento com os empregados e investidores. Cria uma identidade para a empresa e atua como elemento chave no desenvolvimento de estratégias, nos mais diversos níveis da organização.
Os objetivos devem ser viáveis e possíveis de serem atingidos, contemplar os resultados a serem alcançados nos médio e longo prazos, e vir acompanhados de indicadores de desempenho preestabelecidos.
A Estratégia deve definir os meios para que a organização saia da situação em que se encontra, buscando alcançar os objetivos estabelecidos, e deve estar vinculada aos Planos que integram a organização.
A Estratégia apresenta-se em três diferentes níveis nas organizações: Estratégias Corporativas, ligadas aos objetivos estabelecidos pela direção da organização, sendo nesse nível definido os objetivos para as unidades de negócio que formam a organização; Estratégias de Negócio, que têm por objetivo transformar as estratégias corporativas em objetivos funcionais e estratégias individuais por unidade de negócio, sendo que nas grandes organizações o desenvolvimento e implementação dessas estratégias estão sob a responsabilidade das divisões, requerendo, no entanto, a aprovação de escalões superiores; e Estratégias Funcionais, que ocorrem no nível operacional da organização, sendo os meios pelos quais as estratégias corporativas e de negócios são efetivamente implementadas, com períodos de implantação relativamente curtos, normalmente associadas às áreas de produção, pessoal, finanças, pesquisas e desenvolvimento de projetos e estudos, estando a formulação e implementação dessas estratégias funcionais a cargo da gerência intermediária, necessitando, contudo, da aprovação dos níveis superiores.
As Metas são definidas a partir de medidas baseadas na relação tempo/cronograma, através da implantação das estratégias para a consecução dos objetivos da organização, e contemplam um universo temporal curto, em torno de um ano.
Os Projetos e Programas são os elementos que estabelecem os Planos de Implantação para as estratégias principais, sendo a transformação do discurso genérico em atividades a serem executadas na busca dos objetivos previamente definidos.
Entretanto, para Silveira Junior (1999), o grande problema do planejamento no Brasil não se encontra em como preparar planos, mas como implementá-los, visto que a cultura institucional brasileira não é uma cultura voltada para processos de mudança. 
A experiência de intervenção em instituições públicas, como a Superintendência da Zona Franca de Manaus, Telecomunicações do Rio Grande do Norte S.A., e Banco de Brasília, realizada pela Universidade de Brasília – UnB -, através da Fundação de Estudos e Pesquisas em Administração – Fepad, comprova a aplicabilidade da técnica de planejamento estratégico no setor público, sendo que a capacidade de se passar do conceito de planejamento estratégico para a prática, ou seja, para a implementação do plano, distinguirá o maior ou menor sucesso de cada organização. Enquanto técnica, o Planejamento Estratégico restringe-se à análise das ameaças e oportunidades, pontos fortes e fracos, formulando, a partir daí, objetivos para potencializar o processo, ponto inicial da administração estratégica, requerendo, num segundo momento, o da implementação do plano, pessoas comprometidas e identificadas com o processo de mudança organizacional.
Ainda segundo Silveira Junior (1999), essa experiência de intervenção em instituições públicas, nas quais predominam forte espírito corporativo e clássicas resistências a mudanças, mostrou o quão importante é o “pensar” estratégico para as organizações, independente da implementação ou não das estratégias traçadas, vez que, mesmo essa implementação não acontecendo de imediato, a consciência da necessidade da mudança acabará refletindo-se no médio prazo.
A ação construtivista do planejamento estratégico, na maioria dos casos de caráter imperceptível, deixa como produto um elo de novas reflexões entre o cotidiano atual e rotinizado, e uma nova visão do que fazer para atingir novos objetivos organizacionais, sendo a mudança organizacional proporcionada pelo processo de planejamento participativo o principal produto do planejamento estratégico, e não o Plano Estratégico propriamente dito.
O planejamento estratégico constitui-se em instrumento fundamental de mudança organizacional. No entanto, embora tenha-se conhecimento que a mudança é uma constante e que o que existe hoje será substituído por inovações melhoradas, a resistência a mudanças constitui-se no processo mais difícil de ser rompido, para a efetiva implementação do Planejamento Estratégico.

3.3	Princípios do Planejamento

Para Fayol (1984), a máxima “governar é prever” dá uma idéia da importância da previsão no mundo das organizações e dos negócios.
Para ele, prever é, ao mesmo tempo, não somente calcular o futuro, mas também prepará-lo, e agir, desde logo.
A principal manifestação da previsão, a que denomina “pedra de toque”, sendo seu instrumento mais eficaz, é o “Programa de Ação”, sendo este, ao mesmo tempo, o resultado visado, a linha de conduta a seguir, as etapas a vencer, os meios a empregar, sendo, em resumo, a marcha da empresa ou organização prevista e preparada para determinado tempo.
Repousa o instrumento do “Programa de Ação”: a) sobre os recursos da organização (imóveis, utensílios, matérias-primas, capitais, pessoal, capacidade de produção, mercados, relações sociais, etc); b) sobre a natureza e importância das operações em curso; c) sobre as possibilidades futuras, estas dependentes, em parte, das condições técnicas de que não se podem determinar, de antemão, nem a importância nem o momento.
Preparar um “Programa de Ação” é umas das operações mais importantes e das mais difíceis dentro de uma organização, e é momento onde se põe em jogo todos os serviços e funções disponíveis.
Para Rebouças de Oliveira (1992), o Planejamento deve respeitar, dentro das organizações, alguns princípios, para que os resultados sejam os esperados, quando da sua operacionalização.

3.3.1 Princípios Gerais de Planejamento

Segundo Rebouças de Oliveira (1992), são quatro os princípios gerais do planejamento: a) Princípio da Contribuição aos Objetivos: o planejamento deve visar aos objetivos máximos da organização; b) Princípio da Precedência do Planejamento: o planejamento é função administrativa que vem antes das outras (organização, direção e controle), aparecendo na ponta do processo e assumindo situação de maior importância no processo administrativo; c) Princípio da maior penetração e abrangência: o planejamento pode provocar uma série de modificações nas características e atividades da organização, podendo corresponder essas modificações provocadas a necessidades de treinamento, substituição, transferências, novas funções, avaliações de desempenho, novas responsabilidades, descentralização, novos níveis de responsabilidade, comunicações, procedimentos, instruções, etc.; d) Princípio da maior eficiência, eficácia e efetividade: o planejamento deve buscar a maximização dos resultados e a minimização das deficiências, buscando proporcionar à organização uma situação de eficiência (fazer as coisas de maneira adequada), eficácia (fazer as coisas certas) e também de efetividade (manter-se no ambiente)

3.3.2 Princípios Específicos do Planejamento

	Também são quatro os princípios específicos do planejamento, para Rebouças de Oliveira (1992): a) Planejamento Participativo: O principal produto do planejamento não é o seu plano, mas o processo desenvolvido; b) Planejamento Coordenado: Interação entre os aspectos envolvidos é fundamental, pois nenhum planejamento pode se dar de forma eficiente se for elaborado de maneira independente de qualquer outra parte ou aspecto da organização; c) Planejamento Integrado: os vários níveis da organização devem ter seus planejamentos integrados. Geralmente os objetivos são escolhidos “de cima para baixo”, e os meios para atingi-los, “de baixo para cima”. d) Planejamento Permanente: pela própria turbulência do ambiente, o planejamento não é processo estático.

3.4	Filosofias do Planejamento

Ainda segundo Rebouças de Oliveira (1992), existem três tipos de filosofias de Planejamento dominantes. Embora possa haver predominância de um deles, em sua maioria, os processos de planejamento envolvem uma mistura dos três tipos adiante descritos.

3.4.1 Filosofia da Satisfação

Designa o nível de esforço para se atingir um mínimo de satisfação, não necessariamente para excede-lo. Satisfazer é fazer “suficientemente bem”, mas não “necessariamente tão bem quanto possível”. É o “mínimo necessário”, geralmente o nível que o tomador de decisões está disposto a fixar. A preocupação básica dessa filosofia está no aspecto financeiro, dando-se grande ênfase ao orçamento e suas projeções. Normalmente é feita apenas uma projeção para o futuro, sendo ignoradas as possibilidades de outras alternativas, sendo normalmente utilizadas por organizações preocupadas somente com a sobrevivência, sem preocupação quanto a aspectos de crescimento ou desenvolvimento. O ganho em termos de aprendizado de planejamento é pequeno, pois não se vai ao fundo no estudo das principais variáveis, não se adquirindo conhecimentos aprofundados sobre elas e o sistema que está sendo planejado, exigindo-se menor tempo, poucos recursos financeiros e menor quantidade de capacitação técnica.

3.4.2 Filosofia da Otimização

Essa filosofia aponta para um planejamento que não é feito somente para realizar algo suficientemente bem, porém para fazê-lo tão bem quanto possível, caracterizando-se pela adoção de técnicas matemáticas e estatísticas e de modelos de simulação.
Aqui, os objetivos são formulados em termos quantitativos, reduzidos a uma escala comum (monetária) e combinados em medida geral e ampla de desempenho. O planejador otimizador tende a ignorar objetivos não quantificáveis, porque tais objetivos não podem ser incorporáveis num modelo a ser otimizado. O foco do processo de planejamento são modelos matemáticos a serem otimizados, buscando-se a otimização do processo decisório.
Deve-se atentar o administrador ao fato de que mesmo o melhor modelo matemático pode ser sabotado por resistências ativas e passivas, por indivíduos da organização que não foram motivados para o plano.

3.4.3 Filosofia da Adaptação

Também chamada de homeostase, a presente filosofia procura o equilíbrio interno e externo da empresa, após ocorrência de mudança, vez que o desequilíbrio pode  vir a reduzir a eficiência do sistema da empresa, devendo a organização  responder adequadamente às mudanças externas, principais responsáveis por problemas internos.
É imperativo que o administrador, ao trabalhar com a função planejamento, estabeleça qual filosofia deva ser adotada, visando a adequação  entre o real e o processo de planejamento.

3.5	Partes do Planejamento

Planejamento é processo contínuo e apresenta geralmente cinco aspectos básicos:

3.5.1	Planejamento dos Fins

Onde se especifica o estado futuro desejado, propósitos, objetivos, objetivos setoriais, desafios e metas.

3.5.2	Planejamento dos Meios

Onde são propostos os caminhos para a organização chegar ao futuro desejado. Tem-se aqui, preponderantemente, a escolha de macroestratégias, macropolíticas, estratégias funcionais, políticas, procedimentos e práticas.

3.5.3	Planejamento Organizacional

Tem-se aqui a esquematização organizacional, como, por exemplo, a estruturação da organização em Unidades de Negócios.

3.5.4	Planejamento dos Recursos

Onde se dimensionam os recursos materiais e humanos, as origens e aplicações de recursos financeiros.

3.5.5	Planejamento de Implantação e Controle

Onde se planeja o gerenciamento da implantação do empreendimento pretendido.

3.6	Tipos de Planejamento

3.6.1	Planejamento Estratégico

Normalmente sob a responsabilidade do nível mais alto da organização, levando-se em conta condições externas e internas, busca-se obter um nível de otimização da empresa com o seu ambiente.

3.6.2	Planejamento Tático

Busca otimizar determinada área de resultado e não a empresa como um todo, a partir da decomposição dos objetivos, estratégias e políticas (diretrizes) estabelecidas no Planejamento Estratégico, sendo desenvolvido em níveis organizacionais inferiores, na busca da eficiente utilização dos recursos disponíveis.

3.6.3	Planejamento Operacional

Basicamente, são os Planos de Ação, ou Planos Operacionais, dados através da formalização de documentos escritos e das metodologias de desenvolvimento e implantação.

3.7	A Reforma Gerencial do Estado e o Gerencialismo: a Definição de Metas e Objetivos

Segundo Bresser Pereira (2000), a Reforma Gerencial do Estado de 1995, trouxe em seu bojo a pretensão de otimizar recursos e ampliar benefícios ao público, a partir da definição de indicadores de desempenho e da implementação de contratos de gestão para as atividades não exclusivas do Estado.
A busca de uma mudança da cultura burocrática para uma cultura gerencial também vem ao encontro disso.
A Administração Pública Gerencial, ainda de acordo com Bresser Pereira (2000), pressupõe ações humanas marcadas também pela cooperação e alto espírito público, delegando-se autoridade aos administradores públicos, e cobrando resultados posteriormente, não somente através de auditorias, mas também através do exercício de controle social próprio dos regimes democráticos.
Abre-se, portanto, a partir da implantação da Reforma Gerencial na administração pública, a perspectiva de utilização mais eficiente dos recursos tributários e de uma maior capacidade de se garantir segurança e desenvolvimento com justiça social.
Porém, segundo Chanlat (2002), convém adotar-se certo grau de precaução quanto à implantação do denominado Gerencialismo, ou Managerialismo no serviço público, dado que a natureza do serviço público remete a embates vinculados à ética do bem comum, que tem por objeto a riqueza comum, sendo incompatível o éthos burocrata com o éthos dos homens de negócios, porque oriundos de universos sociais diferentes, sendo que natureza do serviço público não é redutível à natureza de uma empresa privada.
O Plano Pluri-Anual (PPA) 2004-2007, elaborado pelo Governo Federal e publicado no Diário Oficial da União – Suplemento A, número 255-A, de 12 de Agosto de 2004, pode e deve ser considerado como o Plano Estratégico orientador de todas as ações do Governo, Ministérios, Autarquias e demais órgãos e empresas públicas para o período.
É nele que se encontram contidas tanto a chamada “Orientação Estratégica de Governo”, quanto os denominados “Mega-objetivos”, suas “Diretrizes Gerais”, os “Desafios”, e “Diretrizes Específicas” de cada ação ali prevista e proposta.
Tem-se ali, como Estratégia de Desenvolvimento de Longo Prazo, no denominado MEGAOBJETIVO II (Crescimento com Geração de Trabalho, Emprego e Renda, Ambientalmente Sustentável e Redutor das Desigualdades Sociais), a previsão, no item 19, de se impulsionar os investimentos em infra-estrutura de forma coordenada e sustentável.
Também consta do referido Plano Pluri-Anual 2004-2007, como Diretriz Geral do MEGAOBJETIVO I (Inclusão Social e Redução das Desigualdades Sociais), no item 3, a previsão de “otimização da utilização dos recursos disponíveis, redução de custos e a ampliação da capacidade de produção para a democratização do acesso aos serviços”, bem como, no item 4, a “disponibilização de bens e serviços públicos de forma eqüitativa e com justiça social”.
Traz também, como um de seus “Desafios”, “impulsionar os investimentos em infra-estrutura de forma ordenada e sustentável”, cuja Diretriz de número 4 é, textualmente, a “ampliação da malha rodoviária, ferroviária e aquaviária, estimulando o desenvolvimento de sistemas de transporte multimodal”.
Segundo Morgan (1996), Administradores eficazes, sejam eles executivos, administradores públicos, políticos ou sindicalistas, precisam desenvolver suas habilidades na arte de “ler” as situações que estão tentando organizar ou administrar, sendo que observadores habilidosos desenvolvem a destreza para ler situações, devendo também possuir a capacidade de se manterem abertos e flexíveis, até se ter uma visão mais compreensiva da situação emergente, que vista de novos ângulos, tendem a originar maiores possibilidades de ação.

3.8 Orçamento Base Zero (ou por Estratégia)

Trata-se o Orçamento Base Zero, segundo Kohama (2000), basicamente de um Orçamento por Programas, onde utiliza-se o processo operacional de planejamento e orçamento, fundamentado na elaboração do que denomina-se “Pacotes de Decisão”, para a escolha do nível do objetivo advindo da ponderação da equação de custos e benefícios, requerendo, o “Pacote de Decisão”, apenas os fundos necessários para a manutenção das operações, absolutamente indispensáveis à manutenção dos serviços mínimos exigidos pela função, apresentado ainda níveis de incremento para a manutenção dos serviços presentes ou existentes, bem como a previsão para a execução de serviços adicionais.
Segundo Kohama (2000), referidos “Pacotes de Decisão” devem ser submetidos ao Colégio de Decisão, que se constitui, tal Colégio, no nível organizacional que os classifica, devendo a priorização ser feita em diversos escalões, antes da classificação da organização como um todo.
Segundo Martins da Silva (2000), no processo tradicional de elaboração de orçamentos, adota-se a base orçamentária existente, adicionando-se à esta apenas os incrementos ou reduções que projetam o nível corrente de despesas para o futuro, apresentado, este processo tradicional, as seguintes desvantagens: a) Não questiona a validade dos gastos; b) Não compara os gastos com as quantidades físicas de necessidades atendidas; c) As solicitações de recursos não obedecem a nenhuma prioridade.
Alternativamente ao modelo tradicional de elaboração de orçamentos, tem-se, então, ainda segundo Martins da Silva (2000), a técnica de elaboração do Orçamento Programa, denominada Orçamento Base Zero – OBZ – ou por Estratégia, cujas principais características são as seguintes: a) A revisão crítica dos gastos tradicionais de cada área; b) A criação de alternativas para facilitar a escala de prioridades a serem levadas para decisão superior.
Segundo Kohama (2000), trata-se, o Orçamento Base Zero, de um processo operacional de planejamento, onde o Administrador deve fundamentar a necessidade dos recursos totais solicitados, transferindo-lhe, ao Administrador, o ônus da prova que justifique a despesa, exigindo este processo que todas as atividades e operações sejam identificadas e relacionadas em ordem de importância, avaliada através de análise sistemática. Deve ainda basear-se na preparação prévia de “Pacotes de Decisão”, escolhendo-se os níveis dos objetivos através da definição de prioridades, confrontando-se eventuais incrementos através da ponderação de custos e benefícios.
Um pacote de decisão deve conter a identificação de uma função ou operação distinta, após avaliação definitiva de avaliação e comparação com outras funções, incluindo aí: a) Conseqüências da não execução daquela função, onde tem-se a verificação do nível de importância da função incluída no Pacote de Decisão, com a indicação de quais seriam os efeitos provocados no caso de sua desativação; b) Rumos alternativos de ação, incluído no Pacote de Decisão, destinada à determinação de alternativas de ação no caso de não execução da função; c) Custos e Benefícios, que refere-se à determinação dos resultados a serem obtidos, que através da função, quer através das alternativas de ação escolhidas, relacionadas a uma equação entre custos e benefícios, permitindo, assim, uma tomada consciente de decisão; d) Medidas de Desempenho, que tem por escopo a verificação e controle das medidas de desempenho, entre o que é fixado e as ações utilizadas para a efetiva execução da função; e Tipos de Alternativas, que visam à determinação e verificação dos diferentes tipos de alternativas que se oferecem para a execução da mesma função, como formas de executar a mesma função e diferentes níveis de esforço para executar a mesma função, podendo esses níveis serem classificados em Nível mínimo (abaixo do nível de operação corrente), Nível corrente do esforço e Nível de expansão dos objetivos.
Tem-se, então, a partir do referencial teórico retro-mencionado, um ponto de partida para a análise da Administração da Hidrovia do São Francisco – AHSFRA, notadamente com relação à sua inserção frente ao ambiente político, econômico e social, como organização estatal federal que é.

4 ANÁLISE DA ORGANIZAÇÃO FRENTE AO AMBIENTE POLÍTICO,                                                      ECONÔMICO E SOCIAL NO QUAL ESTÁ INSERIDA

A partir da extinção da Empresa de Portos do Brasil S/A – PORTOBRAS em 1990, as Administrações Hidroviárias brasileiras, num total de oito mencionadas anteriormente e até então subordinadas àquela empresa, passaram a ser gerenciadas, sob Convênio de Descentralização, pelas Companhias Docas. A AHSFRA, com sede na cidade de Pirapora, no norte de Minas Gerais, passou a se subordinar gerencialmente à CODEBA, com sede em Salvador, Bahia, até mesmo em virtude da inexistência de uma Companhia Docas no Estado de Minas Gerais.
Tal situação mostrou-se extremamente ambígua no período estudado, por tratar-se a AHSFRA, de um órgão federal descentralizado, portanto, com uma dimensão de atuação supra-estadual e macro-regional.
Os Estados da Bahia e de Minas Gerais, secularmente, mantiveram (e ainda mantêm) interesses e atividades divergentes no âmbito da bacia hidrográfica do São Francisco.
Inicialmente, mostrou-se de forma paradoxal a situação administrativa encontrada, qual seja, estar um órgão federal, no caso a AHSFRA, sediada na cidade de Pirapora, em Minas Gerais, encontrar-se subordinado gerencialmente a uma empresa estatal federal, no caso a CODEBA, sediada na cidade de Salvador, no Estado da Bahia.
A sede da AHSFRA encontra-se, atualmente, em funcionamento dentro da área do Porto Fluvial de Pirapora, no Estado de Minas Gerais. O Porto de Pirapora com aproximadamente 122.000 m2 de área total, com 700 m para a margem direita do Rio São Francisco, um pátio para estocagem de minerais, de cerca de 15.400 m2, Armazéns com área de 1.016 m2, Píer de concreto com 20,00 m x 8.00 m e 02 dolfins de atracação, acesso ferroviário com 04 (quatro) ramais internos com 1.420 m no total, ligado à R-2 da Ferrovia Centro-Atlântica, antiga RFFSA – Pirapora/Belo Horizonte, e acesso rodoviário à BR-040 (Rio-Brasília) pela BR-496 (Pirapora-Belo Horizonte) e BR-365 (Montes Claros-Uberlândia).
Registre-se que as atividades operacionais do Porto Fluvial de Pirapora encontram-se paralisadas desde o ano de 1999, com um custo de manutenção bancado às expensas do erário.
Tal situação mostra-se indesejada à Administração Pública, vez que, segundo Gasparini (2002), o princípio da Eficiência previsto no artigo 37 da Constituição Federal impõe ao Administrador Público realizar suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, valendo-se das melhores técnicas e conhecimentos necessários, evitando assim o desperdício de tempo e dinheiro públicos, devendo o seu desempenho ser rápido, nada justificando a procrastinação, sob pena de levar a Administração Pública a indenizar os prejuízos que o atraso possa ocasionar num dado desempenho estatal, e tais competências devem ser praticadas com rendimento, ou seja, com resultados positivos para o serviço público e satisfatório para a coletividade, sendo que a relação custo x benefício deve presidir todas as ações públicas, e as situações que contrariem uma relação positiva aos interesses públicos não devem ser mantidas, devendo o agente público, em tais casos, tomar medidas necessárias para por fim a essas situações tidas como desastrosas para o Estado, devendo até mesmo extinguir órgãos e entidades e remanejar servidores, se for o caso, sempre que se verificar descompasso entre a situação existente e o princípio da boa administração, ou, caso isso não seja aconselhável, tomar medidas visando a minimização desses desvios ou descompassos.
Tratado no Brasil sempre em conjunto com o Sistema Portuário, o Sistema Hidroviário é umbilicalmente dependente do bom funcionamento dos portos. Notadamente no caso em estudo, sem o que, ou seja, sem a existência e operacionalização de um sistema portuário fluvial eficiente, tal atividade não tem razão de ser, sendo a atividade de implantação, modernização e operacionalização dos portos e terminais fluviais,  de características tipicamente da iniciativa privada.

Inserida numa região de grande demanda por inclusão social, convivendo com comunidades freqüentemente dependentes de programas governamentais de transferência de renda, a AHSFRA não dispõe na atualidade de nenhum programa de relacionamento institucional no âmbito de sua área de influência, ou seja, a bacia hidrográfica do rio São Francisco. Convive com a farta existência de pequenas cidades e vilas, comunidades de ilhéus, pequenos agricultores e até mesmo aldeias indígenas, sem nenhum plano ou projeto de atuação junto a esse público, o que poderá ser objeto de projetos e ações nesse sentido, também em parcerias com outras instituições, privadas ou não.
De acordo com o Anuário Exame (2005), o Brasil paga caro a conta do descaso para com suas Hidrovias, oriundo da falta de planejamento e insegurança jurídica que travam a expansão da utilização desse modal, apesar de possuir uma das maiores extensões de rios navegáveis do mundo.

4.1 A Vinculação Legal da AHSFRA ao DNIT

A Lei nº 10.233, de 05 de Junho de 2001, que criou o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT, criou também o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte, a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e a Agência Nacional de Transportes Aquaviário (ANTAQ), com foco na reestruturação dos transportes aquaviários e terrestres.
Trata-se, o DNIT, de Autarquia Federal que sucedeu o extinto Departamento Nacional de Estradas e Rodagens – DNER, o principal órgão executor do Ministério dos Transportes, e tem, sob a sua responsabilidade, as funções relativas à construção, manutenção e operação de toda a infra-estrutura de transportes sob a administração direta da União, aí incluídos os modais rodoviário, ferroviário e aquaviário.
A Resolução nº 6, de 10 de Março de 2004, do Conselho de Administração do DNIT, aprovou o Regimento Interno da Autarquia.
O retromencionado Regimento Interno, em seu Art. 5º, inciso VI, letra b, do Capítulo III, que dispõe sobre a Estrutura Organizacional da Autarquia, prevê a existência das Unidades Regionais Aquaviárias.
Continua, em seu Art. 6º, dispondo que:
As Unidades Regionais Terrestres serão localizadas nas Capitais dos Estados e terão atuação em uma ou mais unidades da Federação. Poderão ser criadas Unidades Locais em cidades onde for julgado de interesse do DNIT, em função de seus objetivos. As Unidades Regionais Aquaviárias serão localizadas nas cidades onde o DNIT julgar mais conveniente.

A AHSFRA constitui-se, efetivamente, na Unidade Regional Aquaviária do DNIT com jurisdição sobre a Hidrovia do São Francisco.
Mais ainda, constitui-se na única Unidade Regional Aquaviária com sede em uma cidade de pequeno porte, do interior do país, vez que todas as demais Unidades encontram-se instaladas em Capital de Estados.
Por fim, a Estrutura Regimental do DNIT, aprovada pelo Decreto Presidencial nº 4.749, de 17 de Junho de 2003, publicado no Diário Oficial da União – D.O.U., de 18 de Junho de 2003, prevê, em seu Art. 19, Inciso III, da Seção V, que trata dos Órgãos Específicos Singulares, que compete à Diretoria de Planejamento e Pesquisa da Autarquia, a coordenação do processo de Planejamento Estratégico do DNIT, ao qual a AHSFRA encontra-se, indiretamente, vinculada.

5 CARACTERÍSTICAS DA ÁREA ONDE SE DEU O DESENVOLVIMENTO DOS 
TRABALHOS

Durante o período de desenvolvimento dos trabalhos, o autor exerceu o cargo de Chefe do Núcleo de Apoio Administrativo da AHSFRA, na cidade de Pirapora, Cargo de Confiança do Governo Federal, designado através de ato do Diretor-Presidente da Cia. das Docas do Estado da Bahia – CODEBA, através da Portaria DPR/CODEBA de número 148, de 26 de março de 2004. A atuação centrou-se na co-responsabilidade direta da gestão financeira e orçamentária da organização, com ênfase nas ações de planejamento, coordenação e controle, gerenciamento e fiscalização de Contratos Administrativos, gestão de pessoal, gestão patrimonial, além de representatividade governamental junto às comunidades e demais órgãos regionais. E na atuação proativa no encaminhamento de sugestões e ações visando à retomada das atividades de transporte hidroviário, notadamente no denominado trecho mineiro da Hidrovia do São Francisco, compreendido entre as cidades de Pirapora, em Minas Gerais, e Ibotirama, na Bahia.
Relacionado a essas atividades, participou dos seguintes seminários, encontros, oficinas e reuniões: a) - Seminário “As Hidrovias como Fator de Integração Nacional”, promovido pela Confederação Nacional as Indústrias - CNI, em sua sede em Brasília, Distrito Federal, no período de 22/06 a 24/06/2004; b) Seminário Sobre Contratos Administrativos, Gerenciamento, Terceirização, Análise da Planilha de Custos da IN Nº 18/97 e Prevenção de Responsabilidades, promovido pela ZÊNITE – Informação e Consultoria em Administração Pública Ltda., no período de 16 a 20/11/2004; c)  Oficina “SEGMENTO USUÁRIOS – Ampliando o Debate sobre as Águas Brasileiras”, na sede da Confederação Nacional das Indústrias – CNI, em Brasília (DF), no período de 05 a 10/06/2005; d) 5º Seminário de Transportes Multimodais do Estado de Minas Gerais, promovido pelo CREA-MG, Prefeitura de Montes Claros, Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico e Secretaria de Estado de Transportes e Obras Públicas de Minas Gerais, na sede do SEST/SENAT, em Montes Claros, Minas Gerais, no período de 13 a 14/09/2005, como Debatedor; e) Reunião de Avaliação do estado da Tecnologia da Informação e Automação nos Portos Públicos Brasileiros, promovida pelo Ministério dos Transportes, em sua sede em Brasília, Distrito Federal, no período de 21 a 22/09/2005.

6 MARCO REGULATÓRIO

6.1 Lei 9.433/97 (Lei das Águas)

Popularmente conhecida com “Lei das Águas”, a Lei 9.433/97, de 08 de Janeiro de 1997, instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos, criando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, e regulamentado o inciso XIX do art. 21 da Constituição Federal.
Destacam-se no referido instrumento legal, em seu art. 1o, como fundamentos a serem observados, que:
I – a água é um bem de domínio público;
II – a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico;
III – em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais;
IV – a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas;
V – a bacia hidrográfica é a unidade territorial para a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos;
VI – a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades.
Destaca-se na Lei, em seu art. 5o, como principal instrumento da Política Nacional de Recursos Hídricos, os Planos de Recursos Hídricos.
Prevê o art. 6o, que os Planos de Recursos Hídricos são Planos Diretores que visam fundamentar a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e o gerenciamento dos recursos hídricos, devendo esses Planos de Recursos Hídricos serem planos de longo prazo,  determinando  a referida Lei 9.433/97, em seu art. 7o, o conteúdo mínimo desses Planos.
Referindo-se diretamente ao setor hidroviário, o art. 13 da Lei 9.433/97 determina que “toda outorga estará condicionada às prioridades de uso estabelecidas nos Planos de Recursos Hídricos e deverá respeitar a classe em que o corpo de água estiver enquadrado e a manutenção de condições adequadas ao transporte aquaviário, quando for o caso”, complementando, no parágrafo único que “a outorga de uso dos recursos hídricos deverá preservar o uso múltiplo desses”.
Tem-se então que, qualquer outorga de uso deverá preservar o uso múltiplo dos recursos hídricos, e preservar também a manutenção das condições adequadas ao transporte aquaviário, quando for o caso.
Tem-se deparado o setor hidroviário com a tentativa de dúbia interpretação por parte dos demais setores usuários sobre a expressão “quando for o caso”, alegando alguns setores que tal afirmação leva a que se estude caso a caso a manutenção dessas condições.
O setor hidroviário contra-argumenta, interpretando tal colocação na lei, como um imperativo quando se tratar de intervenções que interrompam a navegabilidade em hidrovias tradicionalmente reconhecidas com tal, com é o caso da Hidrovia do São Francisco, sendo o principal embate travado com o setor hidrelétrico, que, não no caso do São Francisco, mas em outros casos, como no Araguaia/Tocantins, vem construindo represas sem a concomitante construção de eclusas para a transposição dos desníveis pelas embarcações, e controlado o nível das lâminas de água a jusante destas represas, de acordo com as prioridades de geração de energia, num gritante desrespeito à norma legal.
A Lei 9.433/97 cria também, em seu art. 32, o Sistema Nacional de Recursos Hídricos, com o objetivo, dentre outros, de implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos, listando, em art. 33, como integrantes do sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, o Conselho Nacional de Recursos Hídricos, a Agência Nacional de Águas, os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal, os Comitês de Bacia Hidrográfica, os órgãos dos poderes públicos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais cujas competências se relacionem com a gestão dos recursos hídricos e as Agências de Água.
Finalizando a análise da Lei no tocante às diretrizes para o setor, registra-se aqui que, em seu art. 35, determina-se que compete ao Conselho Nacional de Recursos Hídricos, promover a articulação do planejamento de recursos hídricos com os planejamentos nacional, regional, estaduais e dos setores usuários, bem como deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursos hídricos cujas repercussões extrapolem o âmbito dos Estados em que serão implementados, prevendo ainda, em seu art. 45, que a Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Recursos Hídricos será exercida pelo órgão integrante da estrutura do Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, responsável pela gestão dos recursos hídricos.
Trata-se, pois, a Lei 9.433/97, de 8 de Janeiro de 1997, de principal marco legal para o setor, trazendo ainda em seu bojo, além dos fundamentos anteriormente citados, os objetivos, as diretrizes de ação, bem como os instrumentos para a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, subordinando-se a esta quaisquer instrumentos de planejamento e gestão envolvendo a utilização dos recursos hídricos brasileiros.
6.2 Programa de Ações Estratégicas para o Gerenciamento Integrado da Bacia do São Francisco e da Sua Zona Costeira (PAE)

O Programa de Ações Estratégicas para o Gerenciamento Integrado da Bacia do São Francisco e da sua Zona Costeira – PAE (2004), como segunda etapa do Projeto de Gerenciamento Integrado das Atividades Desenvolvidas em Terra na Bacia do São Francisco, aprovado pelo Fundo para o Meio Ambiente Mundial – GEF, em 1998, também conhecido como Projeto GEF São Francisco, tem como objetivo propor um programa de ação de curto prazo (aproximadamente quatro anos) voltado para a solução de conflitos e para a revitalização da bacia hidrográfica e da zona costeira do rio São Francisco, foi elaborado no período de julho a novembro de 2003 e é o resultado de diagnóstico preparado ainda na primeira fase do Projeto e de debates ocorridos com a participação pública e com o Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco – CBHSF, com cerca de 12 mil pessoas e 404 instituições atuantes na Bacia.
Em seus Capítulos 5 e 6, o PAE (2004) trata, respectivamente, das atividades principais e sua implementação, planejadas para um período de quatro anos.
 O PAE (2004) compreende dois grandes Componentes, estes divididos em Ações Estratégicas e Atividades, incluindo para cada atividade, os produtos, objetivos, benefícios esperados e beneficiários, parceiros institucionais, orçamento de referência e cronograma, sendo esses componentes: I. Implementação do Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos da Bacia e sua Zona Costeira – SIRGHI; II.Uso Sustentável dos Recursos Hídricos e Reabilitação da Bacia e da sua Zona Costeira.
Encontra-se prevista no PAE (2004) que a execução das ações previstas deverá constar necessariamente com a participação ativa do Comitê da Bacia Hidrografia do São Francisco – CBHSF, bem como dos organismos federais e estaduais que atuam na Bacia e na sua zona costeira.
Serviu o PAE (2004) como base para a elaboração do Plano da Bacia, conforme preconizado pela Lei 9.433/97, apresentando, além da parte passível de execução com recursos a fundo perdido, financiados pelo Fundo para o Meio Ambiente Mundial – GEF, também um elenco de atividades e seus respectivos investimentos necessários para o desenvolvimento consistente da Bacia e sua zona costeira, investimentos estes entendidos como “demanda de investimentos da Bacia”.
Sugere o PAE (2004) um conjunto de ações estratégicas prioritárias identificadas pelos diversos atores envolvidos, tais como a União, Estados e Municípios, ONGs, Instituições Privadas, além do CBHSF, visando o fortalecimento dessas ações estratégicas para a gestão dos recursos hídricos, buscando-se um caráter transfronteiriço e sua adaptação e multiplicação para aplicação em outras regiões.
Encontram-se, também, essas ações, compatíveis com os componentes dos Planos Plurianuais de Ação – PPA dos governos federal e estaduais envolvidos, que tenham relação direta com a Bacia e sua zona costeira.
Aponta ainda o PAE (2004) para a consolidação do ciclo de planejamento, implementação, controle e ajustes com participação pública, como sistemática de manutenção, atualização e revisão do Plano de Bacia, tudo à luz dos novos conhecimentos e avaliação do desempenho com base em indicadores pré-estabelecidos, bem como a identificação dos esforços institucionais necessários ao atingimento dos objetivos estabelecidos.
No Capítulo 5 – Ações Estratégicas e Atividades Selecionadas, encontram-se consideradas no PAE (2004) as seguintes diretrizes para a priorização de ações: a) Ter base técnica consistente e ser explicitamente relacionada com os problemas críticos da Bacia; b) Considerar, de forma coordenada, o maior número possível de problemas a serem tratados e a articulação das instituições potencialmente envolvidas; c) Produzir benefícios mensuráveis, que serão aferidos ao longo da implementação do Projeto; d) Incluir a participação da população, com destaque para a sociedade civil organizada; e) Ser replicável, total ou parcialmente, na Bacia ou em áreas semelhantes, como o Nordeste semi-árido, e mesmo em outros países; f) Contribuir para o bem-estar da população local e para o desenvolvimento sustentável; g) Ser ambiental e socialmente aceitável, ou seja, sua execução não deverá acarretar risco de impactos negativos ao meio ambiente ou às populações; h) Ajudar a desenvolver a capacidade e a potencialidade das comunidades e das instituições envolvidas; i) Ter condições de sustentabilidade institucional, técnica e financeira, garantindo sua continuidade após o término do aporte de recursos do GEF.
Também no Capítulo 5 do PAE (2004), em seu Componente I – Implementação do Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos da Bacia e da sua Zona Costeira – SIGRHI, encontram-se previstas as seguintes ações estratégicas: AÇÃO ESTRATÉGICA I.1 – Fortalecimento da articulação institucional entre programas de órgãos federais e entre a União, os Estados e Municípios, os Comitês de Bacia e demais atores do sistema e o sistema de recursos hídricos e o de meio ambiente, colaborando até mesmo com melhoras no marco regulatório com a definição de critérios e estratégias para outorga, monitoramento dos usos, gestão de conflitos e cobrança pelo uso dos recursos; AÇÃO ESTRATÉGICA I.2 – Implementação dos instrumentos institucionais do SIGRHI e dos mecanismos de capacitação e participação pública, que garantirão a participação pública dos usuários e dos interessados nos Comitês, seu treinamento e sua capacitação, a institucionalização da Agência da Bacia e dos sistemas estaduais de gerenciamento dos recursos hídricos, bem como a implantação de um efetivo sistema participativo de planejamento; ACÃO ESTRATÉGICA I.3 – Desenvolvimento dos instrumentos técnicos do SIGRHI, identificando e promovendo atividades que levem a prover o SIGRHI de todas as ferramentas técnicas necessárias ao exercício de suas atividades, inclusive com o desenvolvimento da sua base de dados e de seu sistema de informações, com a regularização e o monitoramento de usuários, que proverá informações de campo necessárias ao sistema; AÇÃO ESTRATÉGICA I.4 – Mobilização social e educação ambiental, com plano de ação e envolvimento na recuperação da história da atuação de entidades em toda a Bacia e sua zona costeira.
Em seu Componente II – Uso Sustentável dos Recursos Hídricos e Reabilitação Ambiental da Bacia e da sua Zona Costeira, o PAE (2004) prevê como ações estratégicas: AÇÃO ESTRATÉGICA II.1 – Promoção dos usos múltiplos da água, tratando do fomento à racionalização de todos os seus usos (irrigação, consumo humano, dessedentação animal, navegação, produção de energia, pesca e aqüicultura, inclusive na fase de estudos e obras hidráulicas), de maneira que possam ser utilizadas com maior eficiência econômica e menor impacto ambiental, principalmente na área próxima à zona costeira; AÇÃO ESTRATÉGICA II.2 – Conservação da água, do solo e da biodiversidade, tratando da ictiofauna, da recomposição vegetal e da preservação da vegetação remanescente; do controle da erosão e da recuperação de áreas degradadas; do controle de poluição pontual e difusa; e do estabelecimento de uma unidade de conservação; AÇÃO ESTRATÉGICA II.3 – Acesso ao saneamento ambiental e medidas a tomar em caso de cheias e estiagens, basicamente tratando do acesso ao saneamento ambiental de comunidades carentes e da identificação e elaboração de medidas emergenciais a serem usadas para toda a área da Bacia e sua zona costeira em eventos hidrológicos extremos, como cheias e estiagens prolongadas; AÇÃO ESTRATÉGICA II.4 – Utilização sustentável e proteção de águas subterrâneas, buscando a caracterização hidrogeológica de aqüíferos da Bacia e o estabelecimento de diretrizes para exploração sustentável dos seus dois principais aqüíferos.
A partir dessas oito ações estratégicas, o PAE (2004) identificou 14 atividades principais, dentro dessas demarcações básicas, sendo que, com relação à Ação Estratégica II.1 (Promoção de Usos Múltiplos da Água), estão previstas três principais atividades, quais sejam: II.1.1. – Fomento ao uso racional da água na irrigação; II.1.2 – Acompanhamento dos estudos hidroambientais de barragens para uso múltiplo e de sua operação visando ao apoio à navegação e à solução de problemas na zona costeira, incluindo geração de cheias artificiais; II.1.3 – Apoio à recuperação da ictiofauna e fomento ao desenvolvimento da pesca e da aqüicultura.
Nesse ponto, o PAE (2004), relacionando com atividade principal da Ação Estratégica II.1 – Promoção de Usos Múltiplos da Água, em seu item II.1.2, o acompanhamento dos estudos hidroambientais de barragens para uso múltiplo e de sua operação visando ao apoio à navegação e à solução de problemas na zona costeira, incluindo geração de cheias artificiais, indica que essa atividade estratégica permitirá manter os membros do SIGRHI informados sobre o andamento e as conclusões parciais dos estudos de inventário, a viabilidade econômica e ambiental de todas as barragens cogitadas no âmbito da Bacia do São Francisco, bem como seus estudos de impacto ambiental, sempre considerando-se o uso múltiplo das águas, incluindo as barragens em estudo pela CHESF, CEMIG, CODEVASF e outros, no rio das Velhas, nos rios Paracatu, Urucuia, Jequitaí e São Francisco, estabelecendo-se regras de operação dessas barragens que otimizem seus usos com visão de uso múltiplo, revertendo-se em benefícios para o conjunto do sistema, devendo um melhor conhecimento dessa regularização e sua articulação com os setores de navegação fluvial, gestão dos recursos hídricos, irrigação e geração de energia, ajudar na otimização dos investimentos necessários à viabilização da navegação no rio São Francisco e em alguns de seus principais afluentes.
Cabe aqui o registro que, com relação à Hidrovia do São Francisco, as cargas ditas como de vocação hidroviária são, basicamente, a soja em grãos, milho, farelo de soja, gipsita e polpa de tomate, além dos fertilizantes utilizados na agricultura praticada na Bacia.
Como principais portos exportadores, tem-se os portos de Aratu, Salvador e Ilhéus, na Bahia, o porto de Suape, em Pernambuco, e o porto de Tubarão, no Espírito Santo.
O PAE (2004) aponta para a geração de uma economia anual da ordem de aproximadamente US$ 45,5 milhões (quarenta e cinco milhões e meio de dólares), a partir da adoção da multimodalidade  de transporte com a implantação de uma perna hidroviária para o escoamento de cargas na região de influência da hidrovia do São Francisco, comparativamente à adoção somente do modal rodoviário, sem contar a substancial economia de combustível e diminuição de emissão de CO2 na atmosfera.
A Administração da Hidrovia do São Francisco – AHSFRA, aparece então dentro do PAE (2004), citada como parceira institucional na implantação do Componente II – Uso Sustentável dos Recursos Hídricos e Reabilitação Ambiental da Bacia e da sua Zona Costeira, em sua Ação II.1 – Promoção de Usos Múltiplos da Água, na Atividade II.1.2 – Acompanhamento do estudos hidroambientais de barragens para usos múltiplo e de sua operação visando ao apoio à navegação e à solução de problemas na zona costeira, incluindo a geração de cheias artificiais.
Como principais investimentos previstos no PPA 2004-2007 do Governo, afins com o PAE (2004), temos no Programa 1305 – Revitalização de Bacias Hidrográficas em Situação de Vulnerabilidade e Degradação Ambiental, recursos previstos da ordem de R$ 369,8 milhões, sendo R$ 289,5 para a Ação 3429 – Obras de Revitalização de Recuperação do Rio São Francisco, a cargo do Ministério da Integração Nacional; R$ 10,3 milhões para a Ação 101P – Recuperação de Preservação da Bacia do Rio São Francisco, a cargo do Ministério do Meio Ambiente; e R$ 70 milhões para a Ação 5472 – Recuperação e Controle de Processos Erosivos na Bacia do Rio São Francisco, a cargo da Cia. de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba – CODEVASF.
Já para o Programa 0229 – Corredor São Francisco, estimam-se investimentos da ordem de R$ 25,0 milhões para a Ação 5859 – Melhoramentos do Canal de Navegação da Hidrovia do Rio São Francisco, a cargo do Ministério dos Transportes, sob responsabilidade direta da Administração da Hidrovia do São Francisco – AHSFRA. 
O Estado de Minas Gerais, no Plano Plurianual de Ações 2004-2007, contempla investimentos da ordem de R$ 563,2 milhões para o Programa 0172 – Programa de Revitalização e Desenvolvimento Sustentável da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco, cujo Ação P261 – Estudos de Viabilidade Técnica e Econômica para Implementação da Hidrovia na Calha e nos Afluentes da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco, em Minas Gerais, prevê recursos da ordem de R$ 30,0 milhões para o período, bem como R$ 210,0 milhões para a Ação P449 – Implantação de Obras Hidráulicas. 

6.3 O Plano Nacional de Recursos Hídricos

A Lei 9.433/97, de 8 de Janeiro de 1997, instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos, bem como o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos – SINGREH, estabelecendo, dentre os seis instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos, o Plano Nacional de Recursos Hídricos como um desses instrumentos, estabelecendo ainda, em seu art. 8.o, três recortes geográficos para o planejamento de recursos hídricos: o nacional, os estaduais, e o das bacias geográficas.
Configura-se, pois, o Plano Nacional de Recursos Hídricos, em um amplo Planejamento Estratégico para o período 2005-2020, devendo estabelecer diretrizes, metas e programas, previamente pactuados através de amplo processo de discussão com a sociedade civil e demais atores envolvidos, com vistas a assegurar a utilização racional e integrada dos recursos hídricos, com vistas à sua disponibilização às gerações atuais e futuras.
Uma desejada adequação de políticas públicas e privadas, bem como uma gestão integrada na busca da conciliação dos diversos interesses dos também diversos segmentos usuários dos recursos hídricos, é finalidade precípua do Plano Nacional de Recursos Hídricos, e deverá se dar através de amplo processo de discussão.
A Portaria 274, de 04 de novembro de 2004, da Exma. Ministra de Estado do Meio Ambiente, Marina Silva, instituiu as Comissões Executivas Regionais – CER, representando as 12 regiões hidrográficas brasileiras, dentre elas a Comissão Executiva Regional da Região Hidrográfica do São Francisco, com as seguintes competências: I – Avaliar os aspectos técnicos delineados nos termos de referência para a elaboração dos documentos denominados Cadernos Regionais de Recursos Hídricos; II – Auxiliar na produção dos Cadernos Regionais de Recursos Hídricos; III – Auxiliar na estruturação dos Seminários Regionais de Prospectiva; IV – Incentivar o processo de mobilização social e a organização dos encontros públicos estaduais definidos no arranjo institucional do Plano Nacional de Recursos Hídricos - PNRH; V – Apoiar o Grupo Técnico de Coordenação e Elaboração do Plano Nacional de Recursos Hídricos-GTCE/PNRH, criado no âmbito da Câmara Técnica do Plano Nacional de Recursos Hídricos, na consolidação do documento Visões Regionais dos Recursos Hídricos; e VI – Exercer outras atividades que lhes forem atribuídas pela Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente.
Atendendo a convite do Ministério dos Transportes, esteve-se participando, no período de 06 a 09/06/2005, da Oficina “Segmento Usuários – Ampliando o Debate sobre as Águas Brasileiras”, realizada na sede da Confederação Nacional da Indústria – CNI, em Brasília (DF), onde se pôde participar, como convidado, de reunião específica das Comissões Executivas Regionais, realizada concomitantemente à Oficina, onde se constatou a inexistência de representante do segmento hidroviário na composição oficial da Comissão Executiva da Região Hidrográfica do São Francisco, o que foi objeto de imediata comunicação ao Sr. Superintendente da AHSFRA, através de Folha de Informação datada de 13 de Junho de 2006, onde se solicita sejam efetuadas gestões junto aos membros efetivos da CER - São Francisco, visando a efetiva participação de representante da Administração da Hidrovia do São Francisco, nos Seminários Regionais de Prospectiva, que visam subsidiar a elaboração do Caderno Hidrográfico Regional da Região Hidrográfica do São Francisco.
A elaboração do referido Caderno Hidrográfico Regional é parte integrante do Plano Nacional de Recursos Hídricos, que, conforme registrado anteriormente, é o amplo Planejamento Estratégico para o período 2005-2020.
Na retromencionada Oficina “Segmento Usuários – Ampliando o Debate sobre as Águas Brasileiras”, que teve como objetivo levantar subsídios para auxiliar no estabelecimento dos cenários para os Recursos Hídricos, e de Diretrizes, Metas e Programas do PNRH com base no planejamento dos segmentos usuários, públicos e privados, pode-se encaminhar, a partir da participação no Grupo Temático “NAVEGAÇÃO”, as seguintes proposições de Diretrizes ao Plano Nacional de Recursos Hídricos: a) maior investimento público na recuperação das margens e dos leitos dos rios; b) incentivo à utilização de novas tecnologias que proporcionem maior segurança à navegação nas hidrovias; c) consolidação da obrigatoriedade da construção de eclusas, ouvindo-se, caso a caso, as manifestações setoriais; d) Planejamento Integrado dos Aproveitamentos, sendo que os eixos das barragens, definição das quedas e os arranjos devem ser planejados de maneira multi-setorial; e) Necessidade da existência de sinergia, quando da construção de barragens, entre os setores de Geração de Energia e o de Transportes, visando a maximização dos investimentos em aproveitamentos de usos múltiplos; f) Fomento ao uso de hidrovias interiores no país, de forma a maximizar o aproveitamento das vantagens econômicas e sociais desta modalidade de transporte; g) participação no esforço nacional de equilibrar a matriz de transporte, incentivando o uso de modalidades com menores impactos ambientes, como é o caso das hidrovias; h) Apresentação, pelos diversos segmentos/setores usuários, de Planos que contenham horizontes temporais compatíveis entre si.
Enfim, a partir da aprovação do Plano Nacional de Recursos Hídricos – PNRH, prevista para o mês de Dezembro/2005, o Brasil se tornará o primeiro país das Américas a aprovar, dentro do prazo estabelecido pela Organização das Nações Unidas – ONU, o seu plano nacional de águas.
Trata-se, então, de um contexto por demais favorável à retomada do planejamento e de ações integradas visando à otimização de resultados no âmbito das organizações públicas e privadas ligadas à múltipla utilização dos recursos hídricos.  

7 DIAGNÓSTICO DOS PRINCIPAIS PROBLEMAS IDENTIFICADOS

Segundo Matta Machado (2002), a atividade de navegação na bacia hidrográfica do rio São Francisco foi de fundamental importância para aumentar as relações comerciais entre as cidades do Vale do São Francisco e os grandes centros produtores e consumidores tanto nacionais quanto internacionais, sendo que a cidade de Salvador, na Bahia, desde o século XIX, sempre manteve e procurou manter o domínio sobre o comércio do Médio São Francisco, principalmente a partir da construção da Estrada de Ferro ligando Salvador a Juazeiro.
Obviamente que a subordinação gerencial da AHSFRA à CODEBA mostra-se como a continuidade desse domínio, porém não necessariamente de forma negativa, pois, através do diálogo e negociação constantes com os diversos setores daquela Cia., obteve-se, no decorrer do período estudado, considerável melhoria no nível de relacionamento institucional entre a AHSFRA, com sede em Pirapora, Minas Gerais, e a CODEBA, com sede em Salvador, na Bahia.
Registre-se também o acentuado desinteresse da classe política e do Governo do Estado de Minas Gerais, pelo negócio “Hidrovia do São Francisco”, o que de fato não ocorre pelo lado dos parlamentares e governo baianos.
Atrasos no ressarcimento, pelo DNIT, autarquia federal vinculada ao Ministério dos Transportes, detentora dos recursos orçamentários e financeiros da AHSFRA, e a quem compete, sob convênio, ressarcir a CODEBA, pelos recursos financeiros alocados à AHSFRA, gerou, no início do ano de 2004, uma situação de anomalia administrativa, quer seja através da criação de um clima de insegurança entre os prestadores de serviços terceirizados, quanto pelo aumento das despesas financeiras com juros e multas pelo atraso no pagamentos de serviços e recolhimento de impostos e contribuições previdenciárias e trabalhistas.
Registre-se ainda o ambiente de inquietação e desconfiança gerado pelo encerramento dos contratos administrativos, sem a conseqüente renovação ou substituição dos mesmos, a deixar os funcionários das empresas prestadoras de serviços em situação de angústia, gerando baixa produtividade e desconforto funcional para o desenrolar das atividades desses prestadores de serviços.
A inoperância, na atualidade, do Sistema de Monitoramento Operacional, baseado em um Sistema de Informações Geográficas (SIG) com infra-estrutura de teletransmissão via satélite de dados remotos de campo, e sistema de previsão de vazões e níveis de água em tempo real, fazendo uso da modelagem matemática, cujos investimentos foram da ordem de aproximadamente R$ 3.500.000,00 (três milhões e quinhentos mil reais) constitui-se também em uma anomalia técnico-administrativa injustificável, visto tratar-se de recursos públicos que, ou careceram de um melhor planejamento quando da sua realização, ou minimante devem ser objeto de ações que busquem a retomada e continuidade de sua utilização, atualmente prejudicada pela completa ausência de pessoal próprio, ou, alternativamente, a contratação de serviços terceirizados. 
Percebe-se, ainda, através do presente estudo, serem insuficientemente utilizadas, senão utilizadas de forma inadequada, as técnicas de Planejamento Estratégico no âmbito da Administração da Hidrovia do São Francisco.
Para exemplificar e corroborar tal percepção, tem-se, constatado pelo próprio Tribunal de Contas da União que:
Por suas características de transporte para grandes volumes e grandes distâncias, o sistema hidroviário agrega a preservação ambiental e custos inferiores aos demais modais. O rio São Francisco é totalmente navegável em 1.371 km, entre Pirapora(MG) e Juazeiro(BA) / Petrolina(PE), para a profundidade de projeto de 1,5 m, quando da ocorrência do período crítico de estiagem (agosto a novembro). A partir da implantação do sistema multimodal, o escoamento da produção agrícola do oeste da Bahia, com foco na cidade de Barreiras, banhada por um dos seus principais afluentes, o rio Grande, passará a ser realizado por rodovia até a cidade de Ibotirama na margem do São Francisco, descendo o rio pelo transporte hidroviário até Juazeiro/Petrolina, e deste, por ferrovia, para o Porto de Aratú(BA). No quilômetro 42 acima de Juazeiro/Petrolina, situa-se a barragem de Sobradinho, cuja transposição é realizada através de eclusa. Estima-se uma movimentação anual de carga em torno de 60.000 t/a, Não obstante a relevante importância socioeconômica do empreendimento, destacada pelo Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT, a Hidrovia do Rio São Francisco encontra-se, na presente data, praticamente sem utilização comercial em escala, aspecto decorrente de inúmeros fatores, como a falta de ações governamentais efetivas e contínuas, planejadas e integradas com o setor privado, de forma a justificar os recursos públicos já investidos no empreendimento nos últimos exercícios e a expectativa demandada pela sociedade. (RELATÓRIO COMPLETO DO LEVANTAMENTO AUDITORIAL/2005 – PROCESSO 10936/2005-7 – PLANO DE TRABALHO 26784022958590029 – MELHORAMENTOS NO CANAL DE NAGEGAÇÃO DA HIDROVIA DO RIO SÃO FRANCISCO – NO ESTADO DA BAHIA – UNIDADE SECEX-BA - TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO – TCU –25/07/2005)

	Nesse mesmo Relatório de Auditoria, destaca o TCU, a respeito da contratação de serviços de derrocamento para desobstrução e alargamento da faixa navegável entre Sobradinho e Juazeiro, que: 1)) A Licitação encontra-se em andamento; 2) Não foi providenciada a licença prévia ambiental para os serviços a contratar; 3) Existem fortes indícios de que o Projeto Básico utilizado para a licitação não se encontra detalhado a contento, contrariando o art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/93. 
Apesar de, para o próximo exercício de 2006, o DNIT haver buscado re-equacionar o relacionamento entre as Administrações Hidroviárias e as Companhias Docas, através de um novo ordenamento para subsidiar os Convênios de Descentralização Administrativa, em especial com relação às obras, atividades e serviços, através da adoção do instrumento denominado “Plano de Trabalho de Descentralização – PTD”, e do estabelecimento do documento denominado “PRINCÍPIOS E CONDIÇÕES QUE NORTEARÃO A RELAÇÃO ENTRE O DNIT E AS ADMINISTRAÇÃOS DE HIDROVIAS, POR INTERMÉDIO DAS COMPANHIAS DOCAS, ENQUANTO PERDURAREM OS CONVÊNIOS DE DESCENTRALIZAÇÃO”, desde o ano de 2003, através do Acórdão TCU-Plenário nº 1850/2003, de 03.12.2003 (D.O.U. de 24.12.2003), o Tribunal de Contas da União determinou ao DNIT, dentre outras, a adoção das seguintes ações: a) que, em conjunto com o Ministério do Meio Ambiente e com as Agências Nacionais de Água e de Transporte Aquaviário, sejam implementadas medidas assecuratórias da ação coordenada dos setores hidroviários e ambiental e da harmonização da legislação existente, de forma a garantir a plena utilização do potencial hidroviário brasileiro, com a devida proteção ao meio ambiente; b) que o pessoal do setor hidroviário seja contemplado em programas de qualificação e treinamento continuados; c) que sejam realizados estudos de viabilidade competitiva entre modais de transporte, de forma a subsidiar as próximas decisões de implantação de infra-estrutura de transportes; d) que seja priorizada a integração entre as estruturas já existentes dos diversos modais de transporte, em especial por meio da garantia de conexão entre elas.
Nesse ambiente, caracterizado pela reatividade preponderando sobre a proatividade administrativa, não se pode pensar na implementação sequer de uma política de treinamento e desenvolvimento de pessoal, até mesmo por encontrarem-se as funções relacionadas à atividade-fim da Administração da Hidrovia do São Francisco, quase que totalmente terceirizadas, descaracterizando-a como atividade de cunho essencialmente estatal, encontrando-se a mesma, no âmbito da AHSFRA, completamente à mercê da contratação de prestadores privados de serviços.

8 PROPOSTAS DE AÇÕES A SEREM DESENVOLVIDAS (DO AUTOR)

Considerando-se o volume de recursos financeiros aplicados pela AHSFRA, no período de 1996 a 2002, da ordem R$ 27.400.000,00 (vinte e sete milhões e quatrocentos mil reais), conforme Quadro 2, adiante.

Quadro 2 – Investimentos Realizados na Hidrovia do São Francisco – Período de 1996-2002
OBRAS / SERVIÇOS	ANO/PERÍODO	Valor R$ Mil	
Balizamento Flutuante e Sinalização Fixa da Margem	1996–2002	8.953	
Desassoreamento (Dragagem)	1996-2000	4.745	
Derrocamento de Pedrais	1996-2000	3.359	
Estudos de Impactos Ambientais	1998-2000	371	
Estudos de Navegabilidade entre Sobradinho e Juazeiro-BA	1997	780	
Estudos de Navegabilidade do Rio Grande	1998	592	
Estudos de Navegabilidade do Rio Correntes	1998	168	
Obras de Manutenção do Porto Fluvial de Pirapora-MG	1998	307	
Topobatimetria dos Portos de Juazeiro-BA, e Petrolina-PE	1998	295	
Estudos de Logística de Transporte	1999	122	
Estudos e Projetos sobre Pontos Críticos no rio São Francisco	2000	1.715	
Implantação da Sinalização Luminosa no Lago de Sobradinho	2002	718	
Aquisição de Sistema de Monitoramento Operacional da Hidrovia (Sistema SIG)	2000-2002	3.526	
Gastos com Assessoria a Projetos	1998-2002	947	
Outros Materiais	1997-1999	305	
Outros Custeios	1995-1999	497	
TOTAL NO PERÍODO		27.400	
Fonte: Contabilidade e Acervo Técnico e Documental da AHSFRA (2005)

Considerando-se os recursos financeiros aplicados na Hidrovia do São Francisco em 2003 (R$ 3.182.120,00), 2004 (R$ 3.191.019,00) e 2005 (R$ 1.550.317,00), num total adicional de R$ 7.923.456,00 (Sete milhões, novecentos e vinte e três reais, quatrocentos e cinqüenta e seis reais), correspondendo a dispêndios da ordem de R$ 35.323.000,00 (trinta e cinco milhões e trezentos e vinte e três mil reais), no período compreendido entre os anos de 1996 e 2005.
Considerando-se o baixo volume de cargas transportadas na Hidrovia, no período de 1990 a 2004, expresso em Tonelada por Kilômetro Útil – TKU, conforme Quadro 3, adiante:

Quadro 3 – Produção de Transporte de Carga na Hidrovia, no Período de 1990 a 2004
Ano	Produção (em Milhões de TKU)	
1990	36,0	
1991	42,8	
1992	17,5	
1993	27,1	
1994	54,5	
1995	16,2	
1996	79,5	
1997	45,6	
1998	47,6	
1999	49,9	
2000	34,6	
2001	35,5	
2002	43,9	
2003	73,4	
2004	54,5	
Fonte: Acerto Técnico e Documental da AHSFRA (2005)

Considerando-se que, na Concorrência Pública de nº 004/204, levada a termo em 21 de Janeiro de 2005, que teve por objeto a contratação dos serviços de balizamento fixo da margem e flutuante do trecho, de toda a extensão da Hidrovia do São Francisco, nos seus 1.371 km compreendidos entre as cidades de Pirapora-MG a Juazeiro-BA, obteve-se redução de custos correspondente a uma economia relativa de 34,97% (trinta e quatro vírgula noventa e sete por cento) sobre ovalor de Referência, de R$ 2.718.995,42 (Dois milhões, setecentos e dezoito mil, novecentos e noventa e cinco reais e quarenta e dois centavos), , conforme Quadro 4, adiante.
Quadro 4 – Valores das Propostas Apresentadas por Fornecedores, Relativas à Concorrência 004/2004.
	
Fonte: Folha de Informação da Chefia do Núcleo de Apoio Administrativo da AHSFRA (2005)

Considerando-se os investimentos planejados para o ano de 2006, no âmbito da Hidrovia do São Francisco, conforme Quadro 5, adiante:

Quadro 5 – Investimentos Planejados para o Ano de 2006, no Âmbito da   
                    Hidrovia  do São Francisco.
Obra / Serviço	Valores (Em R$ mil)	
Obras hidráulicas para Fixação de Bancos de Areia	9.000	
Obras de Derrocamento no Trecho Sobradinho / Juazeiro, no Estado da Bahia	25.000	
Serviços de Assessoramento à Fiscalização de Obras	450	
TOTAL PREVISTO.........................	34.450	
Fonte: Pano Pluri-Anual do Governo Federal 2004-2007 – AHSFRA (2005) 

Considerando-se que o equilíbrio da relação “custos x benefícios”, numa hidrovia, somente é encontrado a partir da produção de transporte mínima de 1.000.000 ton/a (hum milhão de toneladas/ano), (o que, na extensão da Hidrovia do São Francisco corresponderia, em TKU, a 1.000.000 x 1.371 km = 1.371.000.0000), conforme depoimento do Dr. Michel Dib Tachy, Digníssimo Superintendente da Administração das Hidrovias da Amazônia Oriental – AHIMOR, o que, na Hidrovia do São Francisco, encontra-se extremamente distante de ser alcançado.
Considerando-se a possibilidade real da utilização das Filosofias e Técnicas de Planejamento, notadamente a Filosofia da Otimização, na melhoria dos resultados administrativos e operacionais no âmbito da Administração da Hidrovia do São Francisco.
Considerando-se, enfim, a existência dos mais diversos projetos, programas e planos afins, existentes tanto no âmbito do atual Governo Federal, quanto do Estado brasileiro. 
Propõe-se a adoção e implementação das seguintes ações e procedimentos no âmbito da Administração da Hidrovia do São Francisco, a partir do próximo exercício de 2006:

8.1 Orçamento Base Zero ou Por Estratégia (Orçamento por Programas)

Fundamenta-se na elaboração do que se denomina “Pacotes de Decisão”, para a escolha do nível do objetivo advindo da ponderação da equação de custos e benefícios, requerendo, o “Pacote de Decisão”, apenas os fundos necessários para a manutenção das operações, absolutamente indispensáveis à manutenção dos serviços mínimos exigidos pela função, apresentado ainda níveis de incremento para a manutenção dos serviços presentes ou existentes, bem como a previsão para a execução de serviços adicionais, necessitando referidos “Pacotes de Decisão” serem submetidos ao denominado “Colégio de Decisão”, que se constitui, em síntese, no nível organizacional que os classifica, devendo a priorização ser feita em diversos escalões, antes da classificação da organização como um todo.
Trata-se o Orçamento Base Zero, de um processo operacional de planejamento, onde o Administrador é levado, necessariamente, a fundamentar a necessidade dos recursos totais solicitados, transferindo-lhe, ao Administrador, o ônus da prova que justifique a despesa, exigindo este processo que todas as atividades e operações sejam identificadas e relacionadas em ordem de importância, avaliada através de análise sistemática.
Baseia-se na preparação prévia de “Pacotes de Decisão”, escolhendo-se os níveis dos objetivos através da definição de prioridades, confrontando-se eventuais incrementos através da ponderação de custos e benefícios.
Tem-se a verificação do nível de importância da função incluída no Pacote de Decisão, com a indicação de quais seriam os efeitos provocados no caso de sua desativação, bem como os rumos alternativos de ação no caso de não execução de determinada função, a relação “custos e benefícios”, a permitir, assim, uma tomada consciente de decisão, a adoção de medidas de desempenho entre o que é fixado e as ações efetivamente realizadas, bem como os tipos de alternativas que se oferecem para a melhor execução de determinadas funções, e diferentes níveis de esforços.

8.2 Maior Visibilidade ao Negócio “Transporte Hidroviário”

Por tratar-se de um órgão federal cujas atividades estão voltadas para o setor de infra-estrutura hidroviária e portuária, e cuja jurisdição estende-se por toda a bacia hidrográfica do rio São Francisco, notadamente no trecho hidroviário compreendido entre o Porto Fluvial de Pirapora, em Minas Gerais, e os Portos de Juazeiro (BA) e Petrolina (PE), região onde estão localizadas inúmeras cidades e comunidades ribeirinhas, a atuação da AHSFRA no âmbito cultural educativo junto a essas comunidades pode ser considerada hoje quase que inexistente.
 Talvez pelo tamanho da região abrangida pela atuação da AHSFRA, não se tenha dado até o presente momento a importância devida à necessidade desse intercâmbio, sem o que a população regional, na maioria dos casos, sequer tem conhecimento da existência do órgão e, quando o tem, desconhece a finalidade da sua existência e quais trabalhos são desenvolvidos no âmbito da sua jurisdição, até mesmo na cidade de Pirapora, onde se localiza a sede da Administração da Hidrovia do São Francisco.
A realização de um FÓRUM MINEIRO SOBRE A HIDROVIA DO SÃO FRANCISCO, na cidade de Pirapora (MG), em parceria com a Associação Comercial de Pirapora, FIEMG, Governo do Estado de Minas Gerais, Ministério dos Transportes e Prefeituras da região, apresenta-se como uma alternativa altamente viável objetivando contribuir para uma melhor visibilidade do negócio “Transporte Hidroviário”.

8.3 Planejamento Estratégico como Técnica de Otimização de Resultados

Percebe-se que, de um modo geral, a atividade Administração da Hidrovia privilegiou até agora somente questões de âmbito interno à organização, centrada numa visão endógena do órgão, com foco maior nos processos que nos resultados, sem a devida interação entre “Organização x Usuários Existentes x Novos Usuários”, bem como a interação “Organização x Comunidades Ribeirinhas”, notadamente a partir da possibilidade de adoção de programas de inclusão social voltados para a educação ambiental, combate à prostituição infantil e preservação dos valores culturais dessas comunidades.
Propõe-se, então, a partir de um enfoque na maior visibilidade do negócio “Transporte Hidroviário”, notadamente no chamado “Trecho Mineiro” da Hidrovia, a elaboração de um Plano Estratégico para a unidade organizacional AHSFRA, com foco em um universo temporal mínimo de cinco anos a partir de Janeiro/2006, em virtude de sua inexistência, a partir da realização de diagnóstico das condições e qualificações técnicas do pessoal administrativo e operacional, do desenvolvimento e implementação de projeto específico de treinamento e desenvolvimento do pessoal na área administrativa, visando a adequação ao atendimento às futuras demandas de informações externas, por parte das comunidades e demais usuários externos à organização, do desenvolvimento e implementação de projeto específico na área de treinamento e desenvolvimento de pessoal também do setor operacional, com a preparação para a retomada das atividades do Porto Fluvial de Pirapora, e do desenvolvimento e implementação de projeto específico de relacionamento institucional com as múltiplas comunidades que compõem a bacia hidrográfica do São Francisco, inclusive na área de educação e monitoramento ambiental, o combate à prostituição infantil e preservação dos valores culturais dessas comunidades
Sugere-se, ainda, que a realização do referido Plano Estratégico deva se dar a partir da adoção dos melhores princípios e filosofias que norteiam a técnica do Planejamento Estratégico como ferramenta de mudança organizacional, conforme amplamente explicitado no presente estudo, e também e principalmente a partir das Diretrizes Gerais a serem emanadas do Plano Nacional de Recursos Hídricos – PNRH, com aprovação prevista para o final de Dezembro de 2005, oriundas do Caderno Hidrográfico Nacional, bem como do Caderno Hidrográfico Regional do São Francisco, com vistas à otimização dos recursos financeiros, tanto de custeio quanto de investimentos.

9 CONSIDERAÇÕES FINAIS 

O Planejamento Estratégico deve partir dos seguintes pontos: a) A Missão: a busca constante da ação global, total e irrestrita. b) Os Objetivos: Onde se quer chegar.  c) Estratégias, iniciativas e ações necessárias para se chegar lá; d) Determinação das prioridades e captação de recursos, com o estabelecimento de onde devem ser concentrados os esforços.
Diante desse quadro inicial, percebe-se a necessidade de: a) reorientar os recursos, materiais, humanos e financeiros; b) estabelecer padrões de excelência; c) definir valores comuns; d) preparar-se para lidar permanentemente com incertezas; e) dar uma base objetiva ao controle e avaliação.
O controle gerencial deve ser observado com atenção especial, utilizando-se de forma criteriosa os sistemas de controle interno, controle gerencial e avaliação de performance.
Dos estudos bibliográficos e documentais, bem como das entrevistas com os funcionários da AHSFRA e também com usuários e possíveis usuários dos serviços da Hidrovia do São Francisco, depreende-se que os planejamentos existentes sempre se deram e ainda se dão a partir de projetos e programas dos diversos governos que se sucederam a partir de 1990, sem se levar em consideração uma estratégia de longo prazo para o setor, estratégia essa que deveria ser advinda da transformação desses programas emergenciais e reativos, em políticas públicas permanentes e pró-ativas, com uma elevada visão de Estado e não somente de Governo. 
Percebe-se que as ações de planejamento na AHSFRA se deram, no período estudado, a partir de metas e proposições estabelecidas pelo Ministério dos Transportes, porém de forma isolada e não compatível com o necessário processo de planejamento integrado com os demais usuários dos recursos hídricos, bem como com os demais órgãos e Ministérios, como o IBAMA, Ministério das Minas e Energia, Ministério da Agricultura, Ministério do Turismo e outros, cujas mudanças de procedimento parecem iniciar-se a partir do processo de elaboração do Plano Nacional de Recursos Hídricos – PNRH.
São, pois, o PPA 2004-2007, e a Lei 9.433/97 (Lei das Águas) e o Plano Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), em nível do Governo Federal e em nível do Estado Brasileiro, os grandes norteadores do necessário Planejamento Estratégico destinado a otimizar a utilização múltipla dos recursos hídricos na Bacia do São Francisco, concomitantemente à otimização dos recursos financeiros a serem alocados para tal, e em especial para investimentos em programas de infra-estrutura hidroviária. 
Constata-se que efetivamente um dos principais problemas do planejamento no Brasil não se encontra em como preparar planos, mas sim em como implementa-los, ocasionado principalmente por uma cultura institucional que não é voltada para processos de mudança.
Analogamente, percebe-se ainda, que, pelo menos em tese, a Reforma Gerencial do Estado de 1995, trouxe em seu bojo a pretensão de otimizar recursos e ampliar benefícios ao público, a partir da definição de indicadores de desempenho e da implementação de contratos de gestão para as atividades não exclusivas do Estado.
Porém, convém adotar-se precaução quanto à implantação do denominado Gerencialismo, ou Managerialismo no serviço público, dado à sua natureza especial vinculada à ética do bem comum, que tem por objeto a riqueza comum, sendo incompatível o éthos burocrata com o éthos dos homens de negócios, porque oriundos de universos sociais diferentes, sendo que natureza do serviço público não é redutível à natureza de uma empresa privada.
Percebe-se, por conseguinte, a partir do ano de 1990, a impregnação da lógica privada nos serviços públicos, a desorganizar a lógica do bem comum que deveria nortear os princípios da atuação do administrador público, e a reduzir a gestão pública à lógica dos negócios, profundamente inapropriada para o setor público.
A Administração Pública Gerencial pressupõe ações humanas marcadas pela cooperação e alto espírito público, com delegação de autoridade aos administradores públicos, com cobrança posterior de resultados, não somente através de auditorias, mas também através do efetivo exercício do controle social, tecnicamente denominado Accountability Societal, próprio dos regimes ditos democráticos.
Abre-se, portanto, a partir da implantação da Reforma Gerencial na administração pública, a perspectiva de utilização mais eficiente dos recursos tributários e de uma maior capacidade de se garantir segurança e desenvolvimento com justiça social.
Porém, de uma forma negativa, o chamado Núcleo Estratégico do Estado parece atuar, antes a ainda hoje, de forma algo um tanto distanciada das bases populares, sendo ainda fruto de uma tecnocracia de gabinetes, cuja mudança merece ser buscada de forma urgente e prioritária.
Sugere-se, então, que o pensar estratégico não se dê de forma dissociada da vivência empírica das comunidades, e sim de forma associada às necessidades locais e regionais, sob pena de não se conseguir atingir a efetividade na implementação dos Programas e das Políticas Públicas.
Percebe-se ainda que, de fato, o Brasil paga caro a conta do descaso para com suas Hidrovias, oriundo da falta de planejamento e insegurança jurídica que travam a expansão da utilização desse modal, apesar de possuir uma das maiores extensões de rios navegáveis do mundo.
Percebe-se, sobretudo, que Administradores eficazes, sejam eles Executivos, Administradores Públicos, Políticos ou Sindicalistas, precisam desenvolver suas habilidades na arte de “ler” as situações que estão tentando organizar ou administrar. Observadores habilidosos devem manter-se abertos e flexíveis, para se obter uma visão mais compreensiva das situações, que quando vista de ângulos diferentes, tendem a originar maiores possibilidades de ação.
Percebe-se, finalmente, que as atribuições devem ser executadas com perfeição, valendo-se das melhores técnicas e conhecimentos necessários, evitando-se assim o desperdício de tempo e dinheiro públicos, e tais competências devem ser praticadas com rendimento, ou seja, com resultados positivos para o serviço público e satisfatório para a coletividade. A relação custo-benefício deve presidir todas as ações públicas, sendo que situações que contrariem uma relação positiva aos interesses públicos não devem ser mantidas, devendo o agente público, em tais casos, tomar medidas necessárias para por fim a essas situações tidas como desastrosas para o Estado, devendo extinguir órgãos e entidades e remanejar servidores, sempre que se verificar descompasso entre a situação existente e o princípio da boa administração, ou, caso isso não seja aconselhável, tomar medidas visando, pelo menos, a minimização desses desvios ou descompassos.
Entre o sonho e a realidade, são os caminhos percorridos – e o ato de percorrê-los - que propiciam o aprendizado, sendo que as oportunidades são encontradas a partir da percepção interior de cada um.
Esses caminhos, com suas oportunidades, ficam aqui delineados, com relação à possibilidade real de inserção social de milhares e milhares de famílias em todo o vale são franciscano, o combate à pobreza e até mesmo à prostituição infantil, a partir da adoção de um modelo de planejamento e gestão que leve em conta critérios mínimos de profissionalismo e visão política, com alto grau de comprometimento com a eficiência, eficácia e efetividade na gestão dos recursos públicos no âmbito da AHSFRA.
Registra-se, contudo, a necessidade de estudos mais aprofundados sobre o assunto, à vista de sua complexidade, porém cientes dos esforços, do interesse e do tempo despendidos na busca de esclarecimentos sobre o tema abordado. 
Crê-se.

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