第１章　全体像（抄）

NMHSの改善にとっての障害は何か

NMHSへの公的資金の供給

ほぼ全てのNMHSは、政府が排他的に資金を拠出する公共サービス機関として始まった（Zillman 2005a）⁴。しかし、20世紀末には、先進国と開発途上国の双方において一連の経済政策の転換があり、こうした考え方に対する支持を減じた公共政策が登場した（Zillman 2005b）。多くの政府において、公共部門は他の省庁や公衆に対するサービスの販売によって利益をあげるべきだという期待が高まってきた。この考え方は、WMOがそれまで追及してきた、情報の無償かつ無制約の継続的な交換に対して深刻な脅威をもたらした（Jean et al. 1999、Zillman 1999）。

これに対応して、制度の枠組は、NMHSに利益発生のためのより高い柔軟性を与えてその収益をサービスの拡大及び改善に充てるものへと調整されてきた。しかし、税収には限界があるとの主張が強まるにつれて、利用者は政府のサービスに対して支払をすべきだという原則の適用が、より強く強調されるようになった（Freebairn and Zillman 2002）。政府による予算の配賦は、有償サービスから生じる利益によって軽減される。最悪の場合、非常に弱いNMHSを有する国は、公衆によるアクセスを制限してデータを販売するという実務に依存する。

こうした商業的な手法は、この種の――多額の固定費用を要する一方で配信に係る費用はほぼゼロであり、それゆえに無償で入手可能とすべき――情報における自然独占の要素を理解できなかった結果であると思われる。多額の固定的な公共投資（NMHS）がなければ、地域限定の特化した応用に係るもの以外の観測網を維持することはできない。こうした観測がなければ、基盤的な予報は限られたものとなり、また、最終利用者に対する付加価値型のサービスも不可能になる。こうした状況は、国民保護、食料安全保障、水資源管理、エネルギー及びエネルギー管理並びに経済開発を阻害するものである。

正しい運営モデルの選択

多くの政府が、気象・水文サービスの提供に係る費用を低減する方法を模索してきた。よくみられる手法は、NMHSを省庁から実施機関又は国有企業へと転換させることであった。その理由の一つは、中央政府の手の届く範囲で活動する主体は、その基本的な構造が顧客のニーズ及び競争力の向上をより強く重視することを以てサービス提供における専門化を可能にするものであることから、効率を向上させうるということである。もう一つの理由は、高度な柔軟性及び顧客にとっての親しみやすさが有効性を増大させるということである。第三の理由は、政治的影響の度合いが低くなり、より特化した専門家がより多く過程に包摂されることから、意思決定過程が改善され得ることである。しかし、必ずしもあらゆる類型の公共サービス・公共財がアウトソーシングに適しているわけではない。⁵

NMHSについてよくみられる5つの運営モデルは、（a）省庁の一機関（b）実施機関（c）公共的主体（d）国有企業、（e）民間化された企業である。これらの運営モデルは、自治なしから全面的な自治までの多岐にわたる。しかし、NMHSの観測における自然独占⁶と公衆及び政府に対する基本的な責任とを踏まえれば、完全な民営化は、NMHSにとって現実的な選択肢であるとは思われないが、完全に商業の領域の中で活動する公共部門からの派生体としては、これもありうる。他のモデルはいずれも、官民協力関係を取り込むことによってさらに拡張されうるものであり、以て効率を向上させ、あるいはサービス提供を改善することができる。省庁の一機関、実施機関及び公共的主体によるモデルが用いられることが最も多いとはいえ、ある国がどのモデルを選択するかは、おおむね政治的・経済的・社会的な情勢に依存する。

国家気象水文機関（NMHS）の近代化のための主要な原則

本研究は、気象及び水文による災害のリスクの増大に対応して、開発途上国におけるNMHSの改善のための6つの原則を明らかにした。

原則1：開発途上国におけるNMHSの近代化は、価値の高い投資である。（略）

原則2：資金供給及び近代化の程界は、変革しうるものでなければならない。

資金供給及び近代化の程界は、社会的基盤に恵まれず、観測網が劣化し、予報能力にも乏しいNMHSを、気象、気候及び水によるリスクを軽減するための適時かつ有用な情報を公衆及び影響を受けやすい経済部門に提供することができる公共サービス組織へと変えるに充分なものでなくてはならない。新たな能力は、追加的な運用・維持費用を発生させるものであり、ここにおいて、政府は、当初の業務プログラムを超える近代化の努力の持続可能性を保証するために、先見性を持たなければならない。

適切な運営モデルは、NMHSがその公共サービス及び国際的義務に応えることを保証するために、明示的に認識されなければならない。各政府は、そのNMHSが公的資金による重要な任務として生命、生活、財産を保護するものであることを認識し、これを支援しなければならない。気象・水文データの無償かつ開放的な交換を制約しうるような政策は回避されなければならず、NMHSの公共部門としての責任は強調されなければならない。運営モデルの選択は、合意された任務を制度化するための適切な立法の確立と提携して行われる。

原則3：気象・気候・水サービスの提供に関する法規の明確な枠組は、有効性を高める。

成功のためには、政府の各省庁、実施機関及びその他の機関をまたぐ広範な取組が不可欠である。成功を修めるためには、各国は、気象・水文の警報及びその他の気象・気候・水サービスの提供のための法規の枠組を必要とする。こうした枠組によって、あらゆる利害関係者がそれぞれの役割及び責任を理解し、これらに依って行動できるようになる。こうしたものがなければ、政府機関をまたいだ調整は、不可能ではないとしても、困難である。

原則4：大規模な近代化プログラムは、通常、3つの構成要素からなるべきである。（中略）

・ 制度の強化、能力開発及び実施の支援。（略）

・ 観測に係る社会基盤及び予報の近代化。（略）

・ サービス提供システムの強化。（略）

原則5：NMHSの近代化は、より広い地域的・地球的な文脈の中で考慮されるべきである。（略）

原則6：世界銀行及び各開発パートナーは、NMHSの強化において重要な役割を担っている。（略）

注釈

4　Zillman（2005a, 225）によると、「気象についての国内的・国際的両レベルにおける厳格かつ包括的な経済的枠組」を確立する必要、「基盤的な気象データ及び関連する環境データを全球的な公共財であるとする世界的な認識」を実現する必要及び「国内的・国際的両レベルにおける気象に係る官学民各部門間の頑健かつ相互扶助的な協力関係」を構築する必要は、とりわけ主要な困難である。

5　公共財及び公共サービスという点では、アウトソーシングという語は、脱中心化の代替として用いられがちである。

6　全国的な基盤的気象・水文観測網は、通常、政府が全ての資金を供給するものである。これらは、地方的なアプリケーションについての小規模観測網によって補完されることもあるが、一般的には、気象、気候及び水システムの基本的な観測成果の提供については、NMHSが自然独占を有している。

第３章　国家気象水文機関

この章について

世界気象機関（WMO）及び国家気象水文機関（NMHSs）は、それぞれ、全球的な気象・水文の予報・警報システムを支える国際的及び国内的な主体である。各政府は、（a）国内の気象・水文ネットワークを維持及び運営するために、（b）日常の及び顕著な気象・水文イベントの予報を提供するために、（c）適時かつ正確な早期の警報を発表するために、（d）利害関係者及び公衆に重要な情報を伝達するために、そのNMHSを支援する必要がある。

はじめに

世界中の気象・水文事業は、気象、気候及び水¹についての情報及びサービスの生産、供給及び利用に寄与するあらゆる主体からなる。これには、政府、学術界及び民間部門、政府間機関並びに気象・水文予報、訓練及び支援に特化した全球的及び地域的な各種センターがある。

このシステムの中核にあるのが、国家気象機関（NMS）及び国家水文機関（NHS）――まとめてNMHSと呼ばれるもの――である（Zillman 1999）。これらは、影響の大きな気象・水文イベントを適時に予報及び警報することによって、政府及び市民社会に生命及び財産の保護のための情報を提供し、また、経済的福祉を向上させる責任を負っている（図3.1）。

学術界は、物理学及び社会学に係る知識の向上に注力して、（a）新たな観測・予報の技術の開発、（b）気象、気候及び水が社会に及ぼす影響の定量化、（c）意思決定者へのリスクの伝達、（d）供給者コミュニティ及び利用者コミュニティの双方においてこれらが協働できるようにするための専門家の教育を行う。

図3.1　典型的な国家気象機関の業務

また、世界の多くの部分に、民間部門の商業的な気象・気候・水サービスが存在している。これらはしばしば特定の利用者に注力し、ときには印刷物、放送、モバイル機器等のメディアを通じて公共的な予報も提供する。役割及び責任について明確な区分けがなされていないときには、官民両部門間の緊張が生じることがあるが、これらの役割は、通常は相補的であり、これによって全球的な事業全体が強化されている・この章では、NMHS及びこれらが近代化にあたって直面している大きな困難に注目する前に、この広範な産業についてみていく。

全球的な気象・気候・水事業

気象・気候・水サイクルが国境を問わないものであることから、気象学及び実用水文学の発展並びにこれらの応用から利益を獲得するためには、国際協力が不可欠である。世界気象機関――1950年に設立されて1951年には国連の専門機関となった（本部はスイスのジュネーブ）――は、この協力の枠組を提供している（BOX3.1を参照）。WMOの目的は、次の6つである。

・ 気象観測を行うための観測所のネットワークの確立において世界的な協力を推進すること。

・ 気象情報の迅速な交換のためのシステムの確立及び維持を促進すること。

・ 気象観測及びこれに関連する観測の標準化を促進し、また、観測成果及び統計の統一的な発表を保証すること。

・ 航空、航海、水問題その他の人間活動における気象学の応用を拡大させること。

・ 実用水文学における諸活動を促進し、また、気象サービスと水文サービスとの緊密な協力を拡大させること。

・ 気象学における研究及び訓練を促進すること。

BOX3.1　世界気象機関の構成

世界気象機関（WMO）の最高機関である世界気象会議は、機関の目的を達成するための一般方針を定めるために、加盟各国の常任代表（PR）に率いられた代表を集めて、4年ごとに開催される。世界気象会議の下、通常、WMO加盟国の常任代表は、国家気象機関又は国家水文機関の長である。

執行理事会は、機関の執行機関であり、毎年会合を行い、機関の目的の調整及び財政上の資源の使用について、世界気象会議に対して責任を負う。これは、37の国家気象機関及び国家水文機関（NHS）の長からなり、その個人としての能力を以て機関全体のために務める。

第I地区（アフリカ）、第II地区（アジア）、第III地区（南米）、第IV地区（北中米・カリブ海）、第V地区（南西太平洋）及び第VI地区（欧州）の6つの地区協会がある。

専門委員会には、（a）基礎システム委員会、（b）測器観測法委員会、（c）大気科学委員会、（d）航空気象委員会、（e）農業気象委員会、（f）海洋・海上気象専門委員会、（g）水文委員会、（h）気候委員会の8つがある。

WMOは、どのようにして大気の状態の解析及び予報を管理しているのであろうか？世界気象監視計画によって調整されたプロセスが、観測システム、電気通信システム及び全球データ処理・予報システムという3つの明確な活動を結びつけている（図3.2）。²

図3.2　世界気象機関全球ネットワーク

出典：世界気象機関
注：NMS＝国家気象機関、RTH＝地区通信中枢。このネットワークは、3つの世界気象センター及び40の地域特別気象中枢並びに国家気象水文機関からなる、全球観測システム、全球通信システム及び全球データ処理・予報システムを含むものである。

観測システム

大気全体、海洋及び地表の観測成果が必要であることを踏まえて、世界気象監視計画は、次の施設を用いている（写真3.1参照）。

・ 高解像度の空間情報のための衛星リモートセンシング

・ 対流圏の垂直構造の実測による正確な測定のための気球搭載センサ及び民間航空機による高層観測

・ 降水量についての高解像度かつ即時的な情報及び強烈で持続時間の短い気象による危険の特定のためのレーダー

・ 気温、湿度、風、気圧及び短波長・長波長放射という地上付近の基本的な状態についての詳細な情報のための地表及び海面における測定

写真3.1　様々な観測システム
出典：aの写真は、統合全球観測システムの提供による。

これらの観測成果は、その直接的な応用のほかに、気象・気候・水の数値予想モデルの初期値として用いられる。このことから、気象・水文の観測の標準化は、非常に重要であり、WMOの測器観測法委員会（CIMO）及びWMOの測器観測法計画によって監督されている。これらの主体は、世界的な標準化を促進するために、技術基準、品質管理手続、そして気象測器の使用及び観測法についての指針を作成している³。こうした監督によって、新しい技術が広範に導入される前にこれを偏りなく評価することも可能になっている。

統合全球観測システム（WIGOS）⁴は、（a）基本的な気象観測システムである全球観測システム（GOS）⁵、（b）大気の化学成分を測定する全球大気監視（GAW）⁶、（c）世界水循環観測システム（WHYCOS）⁷という3つの独立した観測システムから単一の包括的な調整されたシステムが登場することを促すものである。WIGOSには、NMHS以外の観測をシステムに統合すること、また、共通の様式及びメタデータを持つデータの交換を改善することも期待されている。WIGOSは、WMO加盟国が、各国の機関との協働によって、顕著な気象・気候イベントについての適時の警告及び早期の警報を改善するための観測に関する各国の要求事項を満足させられるようにするために、不可欠のものである。これは、気象・気候・水及び環境の監視・予報サービス並びに殊に発展途上国・後発発展途上国における気候変動への適応・影響緩和の改善を支えるものでもある（WMO 2011）。

さらに、気候変動による課題の解決のためには、系統的な気候観測が必要である。このことから、国際連合気候変動枠組条約（UNFCCC）の採択と並行して、1992年に全球気候観測システム⁸（GCOS）が創設された。その目的は、気候に関連する大気、海洋及び陸上の観測が継続的かつ恒常的に実施され、その成果がこれに関心を有する全ての利用者に届けられるのを保証することである。系統的な観測の目的及び要求事項は、UNFCCC及びこれに続く京都議定書の双方に定められている。国レベルでは、GCOS実施計画（WMO 2010）が、各国に気候に関連する測定を調整することを求めている（BOX3.2を参照）。

BOX3.2　スイスはどのように全球気候観測システムを支援しているのか

2003年のスイス議会による京都議定書の批准を受けて、全球気候観測システム（GCOS）の活動についての国内の調整は加速し、2006年にはスイス連邦気象・気候局（MeteoSwiss）内にSwiss GCOS Officeが設置されるにいたったa。現在、Swiss GCOS Officeは、スイス国内で各種機関が行っている気候に関連する観測を調整する責任を負っている。大学、連邦各部局、民間の機関及び研究機関との緊密な協働において、また、政策決定者及び科学者からなる運営委員会からの助言によって、最近、Swiss GCOS Officeは、スイスにおける主要な気候測定の時系列の目録を編纂した（Seiz and Foppa 2007）。

こうした機関同士の協力のおかげで、観測網における不連続性の可能性の分析が、また、系統的な気候観測についての長期計画の策定におけるパートナーへの支援が可能になっている。対話を維持及び促進するために、年1回のGCOS円卓会議が開催され、現行のプロジェクト及び活動についての議論がなされている。これを行うにあたって、Swiss GCOS Officeは、スイス国内の様々な機関同士の情報交換を支援し、気候に関連するデータの供給者と利用者との間の仲介者として活動している。

自然・人為の気候変動に対応して国としての適応戦略を設計する必要性を踏まえて、これらの調整の仕組から得られた経験は、気候サービスのための世界的枠組bの一部としての気候サービスについて、国としてのサービス提供の戦略を実施するにあたっての助けとなるであろう。

a. スイスのGCOSについてのWebサイトhttp://www.gcos.chを参照。

b. WMOのWebサイトのhttp://www.wmo.int/gfcs/を参照。

電気通信施設

この「システムのシステム」からのデータは、電気通信及びデータ管理を担う単一の調整された全球的社会基盤である、WMO情報システム（WIS）を通じて共有されている。WISは、現行の全球通信システム並びにデータの収集及び流布におけるWMO加盟国の能力を拡張するものとして設計されている。WISは、WMO加盟国が保有及び運用し、WMOコミュニティが用いる中核的な情報システムであり、WMOへの、また、その支援に係る気象・気候・水及びこれらに関係するプロダクト及びサービスに関連するプログラムへのリンクを提供する。

データ処理・予報センター

全球データ処理・予報システム（GDPFS）⁹は、全球についての数値気象予測（NWP）を可能にする手段である（BOX3.3の技術的考察を参照）。その主な目的は、最も費用対効果の高い方法を以て気象の解析・予報プロダクトを作成し、これを入手可能にすることである。全球についてのNWPプロダクトは、いくつかの特化したセンターにおいて作成されており、これらは、電子計算機の能力及びそれらのモデルを実行するための技術要員を有している。現在、多くのセンターにおいて、これらのモデルが高い空間解像度を以て実行されているため（水平解像度15km以下）、各NMHSは、これらをそれら自身の予報作成システムにおいて直接利用することができる。あるいは、通常はより短い時間スケールについてのより高精度のものとして調製される予報を提供するために、これらを地域を限定したモデルへの入力として用いることもでき、ここでは、全球システムにおいては入手不可能な地方的なデータが同化される。GDPFSは、世界気象センター（WMC）（BOX3.4の技術的考察を参照）、地域的な及び特別な気象センター¹⁰（BOX3.5の技術的考察を参照）及び国家気象センター（NMC）を通じて運用される。

BOX3.3　技術的考察：全球データ処理・予報システムの機能

全球データ処理・予報システム（GDPFS）の即時的な機能としては、次のもの等がある。

・ データ処理（出力プロダクトの作成にあたって用いるための、データベースに格納されたデータの収集、品質管理、デコード、整序等）

・ 全球に至るまでの対象範囲による、大気の3次元構造解析の作成

・ 全球に至るまでの対象範囲による、予報プロダクトの作成（基本的な及び派生的な大気の諸要素の場）

・ アンサンブル予測システムによるプロダクトの作成

・ 特化したプロダクトの作成（地域を限定した超高解像度の短期・中期・延長・長期の各予報、海事・航空・環境品質監視等を目的とする調製されたプロダクト等）

・ 観測データの品質の監視

・ 調製された付加価値型プロダクトを作成したりモデル出力から直接に気象・気候予報を作成したりするための、ワークステーション及びパーソナルコンピュータを基盤とするシステムを用いた数値気象予測の後処理

GDPFSの非即時的な機能としては、次のもの等がある。

・ 気候に関連する診断のための全球スケール又は地域スケールの特別なプロダクトの作成（10日間又は30日間平均、概況頻度及び偏差）

・ 解析プロダクトと予報プロダクトとの比較、観測データの品質の監視並びに作成された予報場の精度の検証、診断的研究及び数値気象予測モデルの開発

・ 全球観測システム（GOS）のデータ及びGDPFSのプロダクトの長期的保存並びに現業及び研究における利用の結果の検証

・ システムに保存されたデータ及びプロダクトの継続的に更新される目録の保守

・ GDPFSセンター間における分散データベースを通じたアドホックな情報の交換

・ GDPFS出力プロダクトの作成及び利用についての研究集会及び講習の開催

BOX3.4　技術的考察：世界気象機関の全球センター

メルボルン、モスクワ及びワシントンDCの3つの世界気象センター（WMC）aは、全球についての洗練された数値気象予測モデル（アンサンブル予測システム（EPS）を含む）を適用することができ、加盟国の及び他の全球データ処理・予報システムのセンターのために、次のプロダクトを作成している。

・ 全球（半球解析）プロダクト

・ 全球を対象範囲とするが要望に応じて（a）熱帯域、（b）中・高緯度域その他の地理的範囲について分割して提供される、短期・中期・延長・長期の各予報・プロダクト

・ 殊に熱帯地域についての、気候に関連する診断プロダクト

WMCは、（a）プロダクトの校正及び相互比較の実施、（b）現業モデル及びその支援システムへの研究成果の導入の支援、（c）WMCのプロダクトの利用についての訓練課程の提供も行う（WMO 1992を参照）。

気候については、次のプロダクトについての最低限の要求事項において作成される長期的な（月間及び季節）予報の作成を行う全球センターbのネットワークもある。

・ 1か月間又はより長い期間の平均値、累積値又は頻度の予想c

・ 0～4か月のリードタイム

・ 1月、少なくとも四半期の頻度での発表

・ 作成を行う全球センターのWebサイトによる、あるいはダウンロードに供されるデジタルデータによる図形イメージの提供

・ 地表2mの気温、降水、海面温度、海面平均気圧、500hPa・850hPa気圧高度面の気温等の諸量

・ 長期予報のスキルの評価

a. WMCについてのより多くの情報は、WMOのWebサイトのhttp://www.wmo.int/pages/prog/www/DPS/gdps-2.html#WMCsを参照。

b. 世界気象機関（WMO）が公式に指定した、長期予報を作成する全球センターは、オーストラリア気象局、中国気象局北京気候センター、米国海洋大気庁気候予測センター、欧州中期予報センター、日本気象庁東京気候センター、大韓民国気象庁、フランス気象局、英国気象局、カナダ気象庁、南アフリカ気象局、ロシア連邦水文気象センター及びブラジル国立宇宙研究所気象予報・気候研究センターである（訳注：各機関の名称はWMOへの登録名に基づく訳であり、各国の官制における正式な組織名とは限らない。以下同じ）。このほか、全球の季節予報を提供している大きなセンターとしては、韓国の気候・社会国際研究所及びアジア太平洋経済協力気候センターがある。（a）大韓民国気象庁と米国国家気象局全国環境予測センターとが合同で組織したWMO長期予報マルチモデルアンサンブルリードセンター、（b）オーストラリア気象局とカナダ気象庁とが合同で組織したWMO長期予報標準校正システムリードセンターという、2つのリードセンターもある。

c. 典型的には、3か月平均の諸量の偏差は、季節予報の標準的な様式であり、通常、この予報は、確率表現される。

BOX3.5　技術的考察：世界気象機関地域特別中枢

世界気象機関（WMO）の地域特別中枢aは、対象地域及び業務内容について特化したセンターである。これらには、（a）地域特別気象中枢（RSMC）、（b）熱帯低気圧警報センター（TCWC）、（c）地域支援センター、（d）地域訓練センター（RTC）、（e）地域気候センター（RCC）等がある。これらのセンターは、それぞれ、WMOの世界気象監視計画の総意によって合意された同計画の一部である個別のプログラムのために、情報、警告及び警報を配信する責任を負っている。

RSMCは、予報の階層的な工程において重要な役割を果たす。数値気象予測（NWP）センターは、（a）受信した情報を解釈したものである、入手可能なNWPシステム及びアンサンブル予測システムのプロダクトをRSMCに提供し、（b）国家気象機関（NMS）の国家気象センター（NMC）のために日々のガイダンスプロダクトを作成し、（c）地域を限定したモデルを実行して小スケールについてのプロダクトを洗練させ、（d）Webサイト上に情報を維持し、（e）参加しているNMCと調整する。RSMCは、大気放射能及び大気中の砂塵の予報、中期気象予報、熱帯低気圧予報等の多様な責任を負っている。例えば、TCWC以外にも6つのRSMCが、熱帯低気圧予報をその目的とされているb。その他の機能としては、以下のもの等がある。

・ RSMCニューデリーは、バングラデシュ、モルディヴ、オマーン、パキスタン、ミャンマー、スリランカ、タイ等のベンガル湾及びアラビア海に接する地域について、熱帯気象概況及び熱帯低気圧警戒情報を発表する責任を負っている。

・ RSMC北京は、WMO第II地区内の環境に関する緊急対応の責任を負っている。核事故、森林火災及び化学事故に由来する汚染物質の大気中における輸送についての基本的な一連のプロダクトというかたちで助言を提供することが求められている。

・ RSMCエグゼターは、英国気象局の各現業センターを通じて、第I地区及び第VI地区についてこれと同様の機能を実施しており、これは、核・化学事故、空気感染性の動物の疾病、大火災による煙及び火山灰について特別な訓練を受けた予報担当者が配置される、国の環境緊急事態監視・対応センターを含んでいる。

・ RSMCオブニンスクは、ロシア連邦水文気象環境監視局（Roshydromet）内でこれと同じ機能を実施している。

他の特化したセンターとしては、欧州中期予報センター、開発のためのアフリカ気象応用センター、ニューデリー国家中期気象予報センター等がある。

RTCは、気象学、水文学及び関連する科学についての訓練を実施し、これは、地区協会の少なくとも半数のメンバーからの、既存の施設によっては実現されえない要求事項に応えるために、特別に設置される。ただし、その重点がほとんど技術上の訓練に置かれていてサービスの供給は重視されていないこと、また、気象サービスの利用者の参加が、たとえあったとしてもまれであることが大きな限界となっている。

RCCは、地域及び国の気候に係る業務を支援するための長期予報等、地域的な気候プロダクトを作成する卓越したセンターとなることを期したものである。このため、これらは、所定の地区において国内の利用者により良い気候サービスを供給するために、WMO加盟国がそのNMSを通じて能力を強化するにあたって重要なものである。一般的に、これらは、国の気候サービスの強化を含む何らかの近代化プログラムの一部であるべきである。

a. 各センターについては、WMOのWebページhttp://www.wmo.int/pages/prog/www/DPS/gdps-2.html#WMCsを参照。

b. 6つのRSMCは、（a）南西太平洋につき、フィジー気象局RSMCナディ熱帯低気圧センター（フィジー、ナディ）、（b）南西インド洋につき、フランス気象局RSMCレユニオン熱帯低気圧センター（フランス海外県・海外領土省、レユニオン島）、（c）ベンガル湾とアラビア海につき、インド気象局ニューデリー熱帯低気圧RSMC（インド、ニューデリー）、（d）北西太平洋及び南シナ海につき、日本気象庁RSMC東京（日本、東京）、（e）北太平洋中央部につき、RSMCホノルル中部太平洋ハリケーンセンター（ハワイ州ホノルル）、（f）北東太平洋、メキシコ湾、カリブ海及び北大西洋につき、RSMCマイアミ国立ハリケーンセンター（フロリダ州マイアミ）である。TCWCは、（a）インドネシアにつき、気象地球物理局TCWCジャカルタ、（b）タスマン海につき、ニュージーランド気象局TCWCウェリントン、（c）ソロモン海及びパプア湾につき、パプアニューギニア気象局TCWCポートモレスビー、（d）珊瑚海につき、オーストラリア気象局TCWCブリスベン、（e）アラフラ海及びカーペンタリア湾につき、オーストラリア気象局TCWCダーウィン、（f）南東インド洋につき、オーストラリア気象局TCWCパースである。

NMHSの特別な役割

国レベルにおける主要なプレイヤーはNMHSであり、次の4つの任務を有している（Zillman 2003a）。

・ 大気、海洋及び陸水の状態の観測及び監視

・ 大気のふるまい及びこれに関連する過程及び現象の理解、モデル化及び予測を目的とする研究の実施

・ コミュニティ全体及び特定の利用者グループに対する情報・予報・警報・注意報サービスの提供

・ 世界気象機関条約に基づく、データ交換及びサービス提供における国際協力のための義務の遂行

NMHSは、その本務である気象・気候・水サービスに関連する多様なサービスを提供することによって¹¹、（a）生命及び財産の安全、（b）自然災害の影響の軽減、（c）第一次～第三次産業の経済的発展及び繁栄、（d）コミュニティの健康、余暇及び生活の質、（e）国内的・国際的な安全保障、（f）環境の質の維持及び改善（2011年の調査では安全保障より上位）、（g）国際的な要求事項の充足及びこれへの関与、（h）地球の自然システムについての知識・理解の向上、（i）政府及びコミュニティに係る事項についての効率的な計画立案、管理及び運営、（j）将来世代が必要とする情報の提供、（k）政策の設定（以上、WMOの全世界的調査に基づく重要さの順¹²）という、数多くの国家的目標に寄与している¹³。

NMHSは、安全、安全保障及び経済的福祉に顕著な貢献をしている。しかし、この貢献が定量化されることはまれであり、その結果は、しばしば、国が気象及び水に関連した災害に対処する能力を支援すること及び生産性の向上及び損失の回避のために気象・気候・水についての正確な情報によって経済的便益を提供することにおけるNMS又はNHSの重要性を過小評価したものである。Hallegatte（2012）は、発展途上国において水文気象情報の作成及び早期警報能力に係るあらゆる能力を向上させることによって、（訳注：1年間に）災害による損失は3億米ドルないし20億米ドルが防止され、平均して23,000人の命が救われ、また、災害の減少によって30億米ドルないし300億米ドルの経済的利益の増がもたらされると試算している。

一つの国において一つの機関、すなわちNMSが権威ある気象予報・警報を発表する責任を有することとするのは不可欠である。いくつかの国においては、マルチハザード対応の一環として、この責任が他の警報にまで拡大されており、政府による、複数の省庁が参加する、より集団的な対応を要するものとなっている。特定の警報のための権威あるシングルボイスは、一貫性をもたらし、また、あらゆる災害の発生前及び発生中における混乱を回避する。NMSは、避難命令を発表する責任を担うものとまでは言えないが、（a）気象・水文による危険の特定、（b）政府の意思決定者に対する警告、（c）公衆及び危険にさらされている部門への早期警報の伝達、（d）適時かつ効果的な方法による対応等の意思決定過程の一部をなす気象・水の権威ある警報情報の情報源である。竜巻等、大気現象が激化する直前における警報の発表は、常にNWSが直接に責任を負うべきものであり、NMSは、公衆及び官吏に対する直接的な伝達のための能力を有しなければならない。

水文サービスの現状

気象サービスにおけるのと同様に、水資源管理並びに洪水及び干ばつに関連した危険の抑制というその公的な義務を果たすことが、水文サービスの任務の最大の部分である。よって、政府の政策及び国家の開発目標は、これを支援するために必要な情報とともに、NHSに根本的な影響を及ぼす。そのサービスの対象者は、公衆以外にも、国の災害管理、国土利用計画、社会基盤、市町村の排水処理、環境、農業等に係る者がありうる。これらの中には、水文省庁の運営者もいるだろう。

NHSが直面する大きな課題とは何であろうか？WMOによる研究（2006, 2009a）は、次の諸要素を明らかにしており、これらは現在でもなお通用する。

・ 低所得者の生活環境の改善に向けた取組と併せてなされる、天然資源及び環境の持続可能な管理又は財産としての管理

・ 持続可能性のための統合的な水資源管理

・ 自然災害、特に洪水及び干ばつの影響の増大に直面した、NMSとの協働による災害の軽減

・ NHSによるプロダクト及びサービスの改善を可能にはするが投資コストの著しい増大及び要員の再訓練を伴う迅速な技術開発

・ 公共サービスがいっそう説明可能性のあるものとなって、公共部門における資源を巡る競争の激化を伴う、効率性、有効性及び金銭的価値を高めるための公共部門の再編につながるべきであるという期待

・ 国際河川の流域の管理の必要性へのいっそうの注力

・ 公共サービスにおける女性の役割の拡大等の社会的傾向

伝統的に、実用水文学は、水面の水質及び河川流域の水文学に強く注目してきたが、これには、地下水の量及び水質も含まれる。さらに、多くの国では、警報を目的として、顕著現象、特に洪水の即時的な監視を行う必要がある。現在、水文学者は、生態学的な、生物学的な及び人類による水相系の利用にまで拡がる非常に広い視野を持つようになっており、このことは、多くのNHSの活動が拡大していることを意味している。しかしながら、水文測定は、なおその中核的な機能である¹⁴。

水文測定とは、厳密には何であろうか？これには、基本的に、降雨及び地下水とともに、河川及び水の管理においてより良い戦略の基礎を提供するための、水位観測所における河川流量の測定が含まれる（BOX3.6の技術的考察を参照）。河川流量は、排水域内で相互作用する多くの気候学的・地理学的要素が組み合わさった結果である。この統合は、広範な応用のための水循環において、河川流量が最も直接的に適切な構成部分であることを意味している。

・ 水資源の評価及び管理（灌漑の準備）

・ 水に関連する構造物の設計（貯水池、橋梁、水防堤、都市排水スキーム及び下水処理業務）

・ 洪水警報・軽減スキームの作成

・ 水力ポテンシャルの評価及び開発

・ 水路・湿地の生態学的健全性及びその快適性・余暇に係る価値の充実

・ 河川隆起及び統合された水資源管理等のための、水政策に係るイニシアチブ、手順及び法整備（国内的及び国際的な適用）の基盤作り

・ 水文学的プロセスの理解及び水・水管理に関する課題についての公衆のより良い理解への貢献にあたっての、科学・教育における基礎的な役割の遂行。

BOX3.6　技術的考察：河川流量測定の主な種類

間接的な流量測定

河川流量は、通常、水位（又は水位段階）の記録を水位と排水量との関係を用いて流量に変換――しばしば格付け又は校正と呼ばれる――したものに依存して、間接的に測定される。一般的に、基本水位観測所においては、水位は、静水井中のフロート式水位計によって時間あたりのものとして計測及び記録される。水位の記録のためには、通常、ソリッドステート式の記録機が展開されており、しばしば予備として自記式の記録機も置かれる。可能であれば、処理センターへの河川水位の定期的な直接通報のための設備がなされており、これは電話又は衛星通信リンクによることが最も多い。

水位と排水量との関係

水位と排水量との関係は、測定のための構造体――通常は既知の水理的特性を持つ堰又は水路――の設置あるいはプロペラ式流量計等を用いた流量の計測のいずれかによって得られる。従来の流速計に比べて顕著な長所（流速評価の早さ、運用における安全性の高さ等）がある超音波流速計の利用が増えている。

平均流速は、河川の断面積と組み合わせられて、合理的に安定した関係性を維持する可能性によって特徴付けられている場所における流量の地域全域における点として、流量の測定値を示す。水位と排水量との関係性は、計測の及ぶ範囲における水理的な特性の変化、例えば、洪水後の河床の断面形状の変化又は水中植物の成長による季節的な影響によって乱されることがある。

超音波による流量測定

超音波水位観測所については、河川水位と流量との安定した関係性は必要ない。流量は現地で計算され、ここでは、音波パルスが河川を斜めの経路で双方向に渡る所要時間が計測される。河の平均流速は、この2つの計時の差に関係しており、流量は、ここから河の断面積を用いて評価される。

流量の正確な計算が期待できるのは、河川の断面積が安定しており、また、いくつかの所定の水深における横断速度のセットから導き出される平均流速について良好な推定が可能な範囲内の状況であるときである。正確さは、音波信号を妨げうる沈殿物の滞留又は水草の著しい成長や、音波ビームを屈折させうる水柱内の温度成層によって損なわれることがある。

電磁的な流量測定

電磁水位観測所による流量データも、現地で計算されることとなる。この技術には、河床に埋められた、あるいは川の上に設置された大型コイルによって発生させた垂直磁界を流水が通過する際に誘導される起電力の計測が必要である。この起電力は、川の両岸の電極によって検知され、当該断面における平均流速に直接比例する。この手法は、技術、保守、健康・安全に係る問題から、あまり行われていない。

出典：英国生態環境研究所https://www.ceh.ac.ukのデータ

多くの環境データセットと同様に、河川流量データは、実際の又は予測される変化の際に殊に重要であると考えられる。河川流量のパターンに（空間的にも時間的にも）非常に多様な影響を及ぼすものと考えられる気候変動によって、観測記録は、水文のトレンド――将来の洪水及び干ばつの発生に対してより効果的な対処の仕組を確立するにあたって必要な前兆――の特定、定量化及び解釈の鍵となる。

これらの水文測定は、どれほど正確なものであろうか？水位観測所の設計、設置及び運用にあたっては、国際標準が可能な限り遵守されている。これらの標準のほとんどには、精度に特化した部分があり、多くは、排水量の計測における不確実性の低減及び生じうる不確実性の程度の推定のための勧告事項を伴っている（BOX3.7の技術的考察を参照）。

BOX3.7　技術的考察：河川流量データの有用性の保証

浅い河川の場合、流量の精度は、基本的には水位測定の正確さに依存する。検知及び記録のための近代的な機器類は、数cmの誤差を以て水位を計測することができる。しかし、水位観測所のデータの不正確な調査あるいは堤の頂部における藻の成長によって、系統的な誤差が発生することがある。同様に、保守が不充分だと、最新式のシステムも無価値なものになってしまうことがある（写真TI3.7.1を参照）。

水位と排水量との関係性の不確実性もまた、流量が極端な値域にあるときには特に大きくなり、このとき、格付けを定めるために利用できる水位計は相対的に少なくなる。流路の水理的な特性が（例えば、洪水後の侵食又は付着による、あるいは水生植物の成長の季節的な変動による）変化にさらされる水位測定区間にあっては、水位と排水量との関係の変化によって、その結果として計算された流量の不確実性を最小化するための慎重な監視が必要になる。

目的に対する河川流量データの有用性又は適合性は、その精度を反映するが、他の数多くの諸要素にも強く影響される。データのごく一部が欠落しただけでも、有意義な要約統計量（年間総流出量、7日間最小値等）が算出される可能性が大きく損なわれることがある。

データの欠損は、最大・最小の流量を正確に把握することの難しさを反映して、水文測定における計測の性質ゆえに、極端な流量の値域に偏って集中することとなる。ただし、極端な流量が極めて重要であることから、測られなかった流量の推定値を導き出す効果的な手順の必要性が強調されている。誤解を生じさせるような流量の推定値がアーカイブされるのを防ぐためには、こうした手順を適用するにあたって判定が実施される必要がある。しかし、ほとんどの環境において、記録の空白をそのままにするのではなく、検証可能かつ適切にフラグ付けされた推定値を取り込むことによって、一連の河川流量の値全体との関連において顕著な利益がもたらされるであろう。

写真TI3.7.1　水位測定を阻害している植物

国の水文監視プログラムは、水文の状況についての権威ある情報を提供して、この情報を長期間にわたって歴史的文脈の中に位置付け、あらゆる水文のトレンドを特定及び解釈することを目的とすべきである。こうした情報は、水管理戦略の改善及び水文及び水資源に係る諸課題についての公衆の理解の増進に不可欠のものである。この情報は、月刊又は年刊の定期的な報告書によって、洪水や干ばつについての随時の報告書によって、また、メディアへの接触によって流布されるべきである。

ほとんどの国にとって、こうした監視は、いくつかの計測機関が共同して責任を負うものである。例えば英国では、水文監視は、環境庁、スコットランド環境保護庁、河川局、英国地質調査所及び英国生態環境研究所によって実施されている（BOX3.8を参照）。イエメンにおいては、この監視は、国家水資源省の責任となっており、同省は、開発省及び農業・灌漑省――ともに河川流量を監視し、洪水及び干ばつの警報についていくらかの責任を負う――と緊密に協働している。モニタリングには、降雨量、河川流量、ボアホール水位、貯水池の貯水量等がありうる。これとは対照的に、多くの国では気象サービスと水文サービスとが一体となっている。例えばベトナム国家水文気象局がそうであり、同局は、最近になって再整備及び拡大された、広範な気象及び水文の観測網を有している（写真3.2を参照）。

BOX3.8　英国における水文監視

英国の全国水文監視プログラムは、多くの機関による積極的な協働に依存している。これには、月毎の水文概況における分析のために、全国河川流量アーカイブの水位観測所、全国地下水位アーカイブの基準井戸並びに計測を所掌する省庁及び水サービス企業の貯水池のサブセットが用いられている。環境庁の地方部局、ウェールズ環境庁、スコットランド環境保護庁、河川局及び北アイルランド環境庁は、河川流量及び地下水位のデータを提供している。水サービス企業、環境庁、Scottish Water社及びNorthern Ireland Water社は、貯水池の貯水量の詳細を提供する。

気象局の国立環境情報センター（NCIC）は、降水量データのほとんどを提供している。空間的な差異をよりよく得るために、英国における地方の降水量値のほとんどは、環境庁の前身機関の地方部局及びスコットランド環境保護庁に提供されている。全国及び地方の総雨量の歴史的比較には、通常、NCICの月間シリーズが用いられる。ただし、イングランド及びウェールズについては、イースト・アングリア大学気候研究ユニットが確立して現在は気象局ハドレーセンターが更新している、均質化されたイングランド・ウェールズ降水量シリーズが使われることもある。

写真3.2　ベトナム・ホーチミン市に近いメコン川の支流に設置された、河川水位の計測のための建屋。屋根の上には、雨量計、衛星通信アンテナ及びソーラーパネルが置かれている。

予報業務の現在

現代の地理学は、気象・気候過程のふるまい及び殊に影響の大きい顕著な気象現象を数日以上前に予測するためには、地球全体からのデータ――海面表層及び地表とともに大気からのものも――にアクセスできることが不可欠であることを、確信を持って実証してきた。このアクセスによって、様々な理論上の猶予時間に係る熱帯的気圧や高気圧等、個別のシノプチックスケールの気象システムの、科学を基礎とした予測が可能になる（Zillman 2003a）。

最近数十年間において、我々は、影響の大きな気象・気候についての観測、解析及び予測における大きな進歩を目撃してきた（NRC 2007, 2008、Shapiro et al. 2010）。短期間の影響の大きな気象及び気象災害並びに自然の及び人為的な気候変動の監視及び予測について、注目すべき改善がなされてきた。5日間予報の精度は、25年前の2日間予報に比肩するものとなっている（Shapiro et al. 2010）¹⁵。現在、数kmの空間スケールについての12～48時間予報は、洪水、暴風雨、河川流量、竜巻、高潮、熱帯低気圧の進路・上陸及び空気の質に係る緊急事態について、適時かつ正確な警報を提供することができる（Shapiro et al. 2010）。こうした情報は、発電、水資源及び交通の管理においても有用である。これらにあっては、気象学的観点からみた日々の天気――例えば部分的な送電停止又は高額の追加的費用がかかる発電及び汚染という結果をもたらす過度の昇温――が大きな影響を持ちうる。いくつかの顕著気象現象の7～10日前までの予測可能性については、さらに証拠がある。より長い時間スケールについても顕著な進歩がなされてきており、また、予報の不確実性についての知識の増進によって、より有用な季節予報が可能になっていて（Palmer 2004）、これは、短い時間スケールの予測も改善するものとなっている（BOX3.9の技術的考察を参照）。

BOX3.9　技術的考察：気象と気候の相互作用

気象は短期的なふるまいを記述し、気候は気象の長期的な平均を記述するものではあるが、これらを分ける物理学的な境界があるわけではない。大気、海洋及び陸地の物理過程は、時間的にも空間的にも連続体のなかで作用している。現実には、気象は気候に、気候は気象に影響している。次の科学的な考察を考慮されたい。

・ エルニーニョ・南方振動、北大西洋振動等の自然の気候変動は、温帯低気圧、熱帯低気圧、これらに関連する影響の大きな気象現象といった危険な気象現象の強度、進路及び頻度を大きく変える。

・ 熱帯低気圧の十年周期変動やアフリカのサヘル地域における数十年間の干ばつのような、長期的な地域的変動は存在しない。

・ 逆に、小スケールの過程は、大スケールの循環の発達及び全球システムの各要素間の相互作用に対する著しい拡大効果を有する。

気象と気候との相互作用という空間的・時間的連続体をよりよく予測し、以て日毎のものから季節にわたるものまでの影響の大きな現象の予報の間にある隙間を橋渡しすることは、科学者にとって大きな課題の一つである。もう一つの課題が、物理学的な根拠のない恣意的な区別をすることなしにこの地球システムを予測する方法を改善するための統合的な手法を確立することである。

出典：Brunet et al. 2010、Hurrell et al. 2009及びShapiro et al. 2010の資料による。

雷雨や大雨（しばしば突発的な洪水を起こすもの）といった小スケールの現象をシノプチックスケールの予測の枠内で予報するには、一般的にはより短期の時間スケールの地方的な領域についての、より詳細な監視及びモデル化が必要である¹⁶。よって、いずれの国においても、観測網中のある構成要素は、大スケールのシステムの一部であり、シノプチック気象観測所、高層大気観測（BOX3.10の技術的考察を参照）、海洋観測及び高解像度ネットワーク（メソスケール）を構成している。これは、地上気象観測所、簡単な雨量計及び気象レーダーの組合せからなるものである（例えば、NRC 2009を参照）。

BOX3.10　技術的考察：高層大気観測のためのラジオゾンデの利用

高層大気のデータは、非常に有用なものであり、理想的には観測所ごとに1日2回取得されるべきである。気温、湿度及び風のプロファイルは、ラジオゾンデによって得られ、これは、測器パッケージと気球（水素又はヘリウムを充填）とからなるものである。気球は、約20kmの高度まで上昇する。測器パッケージは回収可能なものではなく、飛揚ごとの費用は約280米ドルである。地上側施設に係る費用（寿命を5年間として）も含めると、高層気象観測所の年間運営経費は、約210,000米ドルとなる（Gray 2012）。消耗品費の高さゆえに、多くの発展途上国が、外部からの支援なしに、なんとかその高層気象観測網を維持しているところである。

NMHSは、WISを通じた重要な観測データの共有によって、全球モデリングセンターが¹⁷NWPを開発できるようにしており（BOX3.11の技術的考察を参照）、これは、予報ガイダンスを作成するための限定的な数値モデル作成能力しか有しないNMHSにも共有される。場合によっては、これら全球中枢から得られたモデルプロダクトは、より高解像度の地方領域モデルへの入力を提供し、これらには、NMSが全国的及び地方的に入手できる追加的なデータも用いられる。全球モデルの解像度の向上に伴って、これらのツールを全国又は地方についての応用に利用し、以て国の投資を地方モデルの開発から全球モデル及び地域モデルの利用へと転換することにつなげることの価値も大きくなる。

BOX3.11　技術的考察：現代の予報技術

数時間を超えるリードタイムの予報は、ほぼ全面的に数値気象予測（NWP）に基づくことが不可欠である。モデル化に用いられる3次元格子の何倍かのスケールの気象システムが取り扱われうる。格子のサイズが小さくなるほど、より小さなスケールの現象を取り扱う能力は向上していく。格子のサイズより小さな現象は、統計学その他の手法を用いた近似的な手法によって模擬される。こうしたNWPモデルの限界は、集中的な降水、霧、瞬間最大風速等の地方的な気象現象の詳細な予報に影響する。これらは、カオス的に増大する不確実性に帰せられるものであり、最終的には予測可能性を制限する。

アンサンブル予測システム（EPS）の利用は、予報官が、適度に多様な範囲の初期条件による、あるいは異なってはいるが同等にもっともらしい近似値を持つNWPモデルを集めたもの（マルチモデルアンサンブル）による一群の予報――アンサンブル――を実行することを可能にしてきた。アンサンブルが良好に設計されていれば、その予報は、可能性の高い結果の範囲に分布し、不確実性が拡大していくパターンの広がりをみせる。EPSでは、将来のシステムにおける最もありそうな状態の推定及びありそうな結果の範囲についての推定が提供されることから、現業サービスにおける気象及び気候の予測には、これが広範に用いられる。結果の範囲についての推定は、意思決定の観点からは殊に有用である。ここでは、リスクの最小化は、最もありそうな将来の状態よりも、往々にして影響の大きな現象の発生についての定量的な推定と関連している（Rogers et al. 2010）。この一連の予報からは、確率についての情報が自動的に派生し、これは、利用者の必要に応じて調製されることとなる。

明らかに、予測可能性における進歩は、予報が作成された目的である応用と本質的に結びつき、さらに、予報作成システムをサービス提供へと直接に結び付けるものでなければならない（Palmer 2004）。

数値気象予測（NWP）は、直近数時間を超える気象予報のための基本的なガイダンスを提供する（Kalnay 2003）。人間の予報官は、この出力の解釈及び異なる情報源からの矛盾する情報のすり合わせにおいて、なおも重要な役割を担っている。この役割は、地方的な顕著気象現象という状況において、殊に重要である。この情報を利用する能力は、基本的な情報の重ね合わせ及び操作のための、高品質かつ双方向的なワークステーションへのアクセスに依存している（写真3.3）。

写真3.3　観測成果とモデルプロダクトとを融合させる機能を持つ、現代の予報官のワークステーション。カンボジア水資源・気象省気象局。

気象予報官署は、その能力及び利用者の要望に応じて、様々な予報プロダクトを作成する。その多くは、12時間から7日間又はそれ以上についての予報を提供する。現代のNMHSにおいては、予報官はその時間のほとんどを、主要な予測センターが作成した大スケールのマルチモデルアンサンブルを用いた予報に依存する長い期間についての予測とともに（Mass 2012。BOX3.13の技術的考察を参照）、0～6時間のナウキャストに費やしている（BOX3.12の技術的考察を参照）。マルチハザード警報システムに組み込まれたものとして、この体制は、NMHSと防災・国民保護との連携を強化し、また、顕著気象現象による影響についての情報を解釈し、彼らが理解している方法を以てこれを公衆へと伝達するために、最新技術を利用することができるものである。

BOX3.12　技術的考察：ナウキャストとは何か？

0～6時間先ないし12時間先までの予報は、観測成果をより重視した手法に基づいており、ナウキャストと称される（Gray 2012、Mass 2012）。ナウキャストの強みは、場所を特定した暴風の発生、発達、移動及び消滅の予報を提供できることにあり、これは、特定の場所における公衆による、一定の気象現象に対する具体的な備えを可能にする。

現代の国家気象機関の予報官が、その時間のほとんどを、主要な予測センターが作成する大スケールのマルチモデルアンサンブルを用いた客観的なモデルベースの予報に依存した長い期間についての予測とともに、0～6時間のナウキャストに費やすことになることが予想されている。予報官は、現在の天気及びその気象システムが今後数時間でどのように発達するのかについてのナウキャストを、より多く発表するようになる。この時間範囲においては、突発的な洪水、雷撃及び破壊的な風を起こす雷雨や竜巻といった小規模な要素を予報することが可能である。ナウキャストは、目的地・航路上の環境についての航空気象予報、海上安全、水・電気の管理、沖合の油田掘削、建設業及び余暇産業のためにも用いられる。

伝統的に、ナウキャストは、観測された気象場からの外挿に重点を置いている。現在、技術は、レーダー及び衛星のデータを含む詳細な観測成果の混合及び同化によって外挿と数値気象予測（NWP）とを結び付けている。ここで、レーダーのデータは、個別の暴風雨の規模、形状、強さ、早さ及び動きの方向を、実用的には連続性を基礎として取り出している。個別の雲又は一群の雲からの降雨の強さが推定可能であり、これによって、洪水又は河川の増水が起こるか否かについて良い指標が得られる。居住区域、排水域及び一般的には土地利用に応じて、個別のコミュニティの安全及び福祉のために調製された予報・警報を発表することができる。NWPを取り込むことによって、ナウキャストは、短時間予報を作成するものへと拡張されうる。

例えば、EUMETSAT（欧州中期予報センター）の衛星応用施設ネットワークによって開発されたナウキャストパッケージは、ごく短い時間スケールについての顕著気象情報のための各現業センターの必要に応えるために、Meteosat第2世代SEVIRI（回転式高度可視・赤外イメージャ）及び米国海洋大気庁・EUMETSAT極軌道衛星システムのAVHRR（改良型超高分解能可視赤外放射計）を利用している。同様のパッケージは、他の気象衛星運用者からも入手可能であり、世界気象機関（WMO）の荒天予報実証プロジェクト（SWFDP）の一環として定常的に利用されている。これらの技術は、地上設置レーダーのデータが利用できないときに殊に有用であり、より迅速な技術上の進歩の機会をもたらしている。

BOX3.13　技術的考察：長期予報にまつわる不確実性

2週間より先について、詳細な気象現象の週平均の予測におけるスキルは非常に低いが、予測された海面温度の偏差を以て数値気象予測（NWP）を用いた1か月平均の予報については、地域及び（数か月の範囲までの）季節によっては、顕著なスキルがある。この予測可能性は、本来的な慣性及び地表や海の温度が変動する固有の時間スケール並びに海洋の波及び海流の変化が大気に比べて緩慢であることによって生じている。季節的な時間スケールにおける大気の予測可能性の度合いは、大気が海洋及び地表の状況と結合している程度に応じて定まることとなる。この結合の最も重要な例がエルニーニョ・南方振動現象であり、これは、2～7年の範囲の周期で気候の大幅な変動を引き起こす。

季節についての予測可能性は、可能性を表す語によって理解されるべきものである。これは、長いリードタイムにおける予測可能性を持つ気象の厳密な過程ではないが、気象についての統計値の一面ではある。長いリードタイムにおいて任意の日の天気は全く不確定であるが、ゆっくりと進行する地表の状況による持続的な影響は、その日に起こる特定の類型の天気の可能性を変えることとなる。現在、季節についての予測は、統計的手順及び力学的モデルの双方を用いて行われている。統計的な手法は、特定の予報場（海面温度等）と関連する気候中のパターンの再現を見出そうとするものである。力学的な予測の基本的なツールは、海洋・大気・陸地の結合モデルである。力学的モデルの不確実性は、アンサンブルの手法を用いて解決され、ここでは、気候モデルをわずかずつ異なる初期条件を以て多数回実行している。この情報から、気候についての統計値を推定することができる。

長い時間スケールにおいては、将来の気候の予測には、雲放射、水蒸気、海洋の変動、海氷、エーロゾル、海洋の熱輸送等の帰還を表現する物理ベースのモデルが必要である。これらの主要な要素の取扱いは、気候の多くの側面を現実的に再現するのに充分なものである。ただし、系統的な誤差は、例えば、シミュレーションによる世界中の様々な地域又は大気の様々な部分における温度分布、降雨域、あるいは雲（殊に海洋性層雲）について、なおも明らかである。

季節以上の長期（気候変動を含む）予測へのアンサンブル予測の応用もまた実証されてきており、現業における利用のためのさらなる開発が行われている。例えば、欧州連合のENSEMBLESプロジェクトは、高解像度の全球・地域地球システムモデルを用いる、気候変動のためのアンサンブル予測システムを開発してきた（Van der Linden 2008）。ENSEMBLESから派生する季節予報は、南部アフリカ開発共同体の気候サービスセンターにおいて作成されており、マラリア予防のために保健セクタによる利用に供されている（Rogers et al. 2010）。

あらゆるスケールによる地球システムの良好な観測は、これらのモデルの品質改善及び社会基盤の計画に用いうる観測された気候値の確立に不可欠のものである。

a. この文脈におけるスキルとは、個別の予報モデルの精度に関連する誤差を表現したものをいう。

多くの場所において洪水が往々にして支配的な危険であることから、ほとんどのNMHSは、影響の大きな気象現象の検知に最も有用なツールであることがわかってきたドップラーレーダー等のツールへのアクセスを必要としている。レーダー及び衛星のデータをスキルの高い¹⁸高解像度の地方域モデルへと同化することによって、予報官には、検知に対してではなく予報に対して警戒する能力が提供される。この手法には、検知に対する警戒という手法によるならば約20分が現在の現実的な限界である顕著現象予報のリードタイムをより長くし、以て危機管理担当者に危険な気象現象についての警報をより早期に提供して、効果的な意思決定のための時間をより長くする可能性がある。このようなスキルの水準を達成するために必要な技術上の諸段階は、多くの発展途上国にとっては困難なものではあるが、不可能なことではない。

予報の制約要因

NMHSの観測網に対する支援は、影響の大きな気象現象の検知におけるその重要性にもかかわらず、最も大きな困難の一つであり、予報・警報システムの有効性における制約要因であることが示されてきた。Gray（2012）は、発展途上国においてシノプチック観測及びメソスケール観測のための陸上の気象観測所ネットワークを強化するための多くの努力がなされてきたとはいえ、その成功はしばしば限定的なものであることを報告している。

主な問題点の一つが、通常、プロジェクトの重点が気象観測所に置かれており、その成果物や災害リスクの軽減等のサービスにおける当該成果の使われ方が注目されていないことである。その結果、気象観測所は成功裏に設置されるものの、これを運営するにあたって、その要員は、限られた量の訓練しか受けていない。最終的に、こうした観測所は、予備部品を購入するための資金の欠乏、既存の観測網への統合の欠如あるいは訓練を積んだ要員の不在によって機能を停止する。新しい観測所による利便を実現する能力がなければ、サービスを拡充するための資金は供給されない。

殊に、アフリカ全域についてシノプチック観測所からのデータが不足しており、このことは、この地域についての数値ガイダンス及び予報の品質の低さにつながっている。地上観測に用いられるセンサの校正は非常に重要であるが（Gray 2012）、実際には、国際的に採用された標準によって校正されたセンサはごく少ない。

ラジオゾンデによる気温及び湿度の垂直分布は、これらのデータが気候監視及びNWPモデルにおける同化において重要であることから、優先度の高いものである。活動している高層大気観測所は、主に消耗品の不足のせいで、殊にアフリカにおいて少ない¹⁹。WMOは、アフリカだけでも、さらに4,000ないし5,000の基本的な気象観測所が必要であると推定している。理想的な目標として、地域基礎シノプチック観測網は、地上観測について水平解像度150kmでなければならない（WMO 2011）。いくつかのイニシアチブがこの課題を取り上げているが、観測網にはまだ大きな空白がある。

官民協力関係を追求することは、一つの手段であり、これは、民間部門がその必要を満たすために投資及び利用する新しい観測所を支援するであろう一方で、より良い公共の予報・警報を提供する能力を拡充するためにそれらのデータをNMSに提供するものである。この方法の大規模な例が、米国のオクラホマMesonet（本章末のBOX3.19の技術的考察を参照）であり、米国の全米研究会議は、分散型適応的ネットワークのネットワークを構想している――これは、少なくとも米国内において政府、産業界及び国民によって合同で提供される複数の環境アプリケーションのネットワークである（NRC 2009）²⁰。

もう一つの主な課題は、観測及び予報の目覚ましい進歩にもかかわらず、予報には常に不確実性が残るということである。公衆が予報は常に正しく、外れたときにはそれが無能、不注意あるいは犯罪的な様態によるシステムの欠陥の結果であると思うようになってしまう、というリスクがある（WMO 2002）。気象現象の中には本質的に予測不可能なものがあって、その強度が高ければ高いほど、予測しにくくなるということは、理解されなければならない。

サービスの供給における最良事例

データが収集及び解析された後、これらは、適切な様式を以て、多様な利用者へと供給される必要がある。公衆については、この情報は従来からのメディアを通じて、また、ますますモバイル機器及びインターネットを通じて、迅速に供給されうる。顧客が国民保護に係る機関であるときは、この情報は、生命及び生活に対する脅威の可能性についてのありうべきリスクを早期に表示する形態をとり、また、公衆に伝えられるあらゆる情報に先んじて届けられることとなる。発電等の気象の影響を受けやすい部門を顧客とする場合、情報は、電力網運営者、電力供給者、保守要員及び交通網における様々なニーズに調製されたものとなる。解釈、伝達及び利用者との対話の過程は、しばしば公共気象サービスプラットフォームと呼ばれる（写真3.4を参照）。

写真3.4　公共気象サービス提供システム（インドネシア気象地球物理局）。
出典：H. Kootval提供の写真

予報の意味と予報情報の個別的な利用の双方を理解するにあたっては、技能が必要である。この役割は、科学的な情報を社会の様々な部分において実行可能なものへと変形及び翻訳するものの一つである。この役割は、しばしばインパクト予報と呼ばれる――これは、気象そのものではなく、気象による影響を予報するものである。例えば、今後1時間に50mmの雨が降るという予報よりも、50mmの降雨が脆弱な場所において家屋の浸水をもたらすであろうことを示す予報のほうが有用である。この仕事は、多くの、殊に基本的な観測・予報に係る社会基盤の維持に追われている開発途上国のNMHSにとって馴染みのないものである。しかし、もしこれに注力しなければ、政府及び社会における意思決定に影響を与える能力は大きく損なわれ、ひいてはNMHSの影響力やこれへの予算上の支援の低下につながる。NMHSに対して利用者から頻繁になされる批判、殊に開発途上国におけるそれは、利用者らが与えられた情報を理解しておらず、彼らにとって気象予報が有用なものとなるような方策がとられていない、というものである（BOX3.14を参照）。気象・気候・水情報の供給者と主な利用者とのより効果的な協力関係が不可欠である。

BOX3.14　ケニアの農業者における良質な予報の必要性

ケニアにおける耕作・漁労コミュニティの気象・気候情報に対するニーズについての最近の研究では、401名の回答者のうち74％が、自分たちが受け取っている気象・気候情報は仕事上の意思決定にわずかにしか役立っていないと評価している（Awiti, Onyango, and Ochieng 2012）。その回答の理由は、科学的な気象・気候予報は農業者が用いるよりも著しく広い地理的スケールで構成されており、しばしば彼らに馴染みのない言葉や様式で表現されているということであった。さらに、こうした情報は、雨の降り始めと降り終わり、干ばつ予報、害虫・疾病の大発生に関連する彼らの個別的なニーズを解決するものではない。また、この情報は、1時間ごとの風や流れの予報に対する漁業者のニーズを解決するものでもない。

予報とその最終利用者のニーズとの齟齬は、農業者及び漁業者によるその仕事上の意思決定への応用とともに、予報を供給する機関に対する信頼を損ないかねない。気象・気候予報は、利用者のニーズを解決するものでなくてはならない。予報官は、最終利用者の意思決定の目的及び制約に敏感な、意思決定上の選択肢を理解していなくてはならない。また、予報は、即時にかつ適切なスケールを以て、関連する意思決定にとって充分に正確なものが伝達されなければならない。

さらに、この研究では、予報が通常は専門用語によって提供されていて、小学校教育までしか受けていない大多数の小規模農業者・漁業者にとっては理解不可能であることがわかっている。例えば、「雨は、3月には少し多く、4月にはほぼ平年並みで、5月にはやや少ないでしょう」という予報の場合、農業者は、植付けの時期、種の種類、施肥、雨量の分布及び収量予測といった点で、トウモロコシの生産及び管理にどのような影響があるかを知りたいのである。

世界銀行は、ネパールにおける気候レジリエンス実験計画から資金を拠出されたネパール水文気象局の近代化、農業経営情報システムの導入等のプログラムによって、この問題の解決を始めている。後者のシステムは、気象学的な成果物の解釈に係る問題を情報が農業者に届くまでに解消することを保証するものとなる。

WMOは、この伝達における問題を、サービス提供についての戦略の実施によって解決しつつあり、これは、最良事例及び指針を共有するとともに利用者の参加を増やすことによって、サービスを改善する基礎として作用することを企図したものである（WMO 2012b）。WMOは、各NMHSに、さらにインパクトベースの予報・警報サービスを開発することを奨励している。表3.1に、クロアチアにおいて採用された用語の例を示す。

表3.1　クロアチアにおける、利用者にとってよりわかりやすい予報用語の採用

改善前

改善後

午後には雷雨になる可能性が60％になります。
午後2:00から4:00までの雷雨によって、空の便に30分から60分の遅れが出るでしょう。

午後には、雷雨は対象地域に達するでしょう。
午後2:00から4:00までに予想されている雷雨に備えて、退避できる場所を探すようにしましょう。

今夜、8インチから12インチの積雪を伴う大雪が降るでしょう。
大雪のため、州間自動車道80号線は、深夜から通行止めになるでしょう。

警報：海況4
海は、波の高さ1.25mから2.5mと少し荒れており、スピードボートや遊覧船のような小型の船には危険になるでしょう。

警報：マカルスカ地方では、アルプスから吹き下ろす強風が時速100kmを超えるでしょう。
アルプスから吹き下ろす強い風によって、海上の交通、特にマカルスカ－スマーティン（ブラク島）線のフェリーが運航中止になるでしょう。

出典：WMO資料

気象予報・警報は、需要に応じ、インパクトベースで、また、利用者が定義する閾値に調製されたものであるべきである。そのような予報は、重要な気象情報が、社会的な影響について、個人又は最もリスクの高いセクタへと伝達されることを保証するものとなる。この情報は、コミュニティが様々な理解しやすい様式を以て入手できるようにされなければならない。サービス提供の要件は、利用者のニーズに注目し（BOX3.15参照）、また、予報・警報の作成が適切な対応によって均等に適合されるよう保証することを目指す。

BOX3.15　世界気象機関の定義による、サービス提供の諸要件

世界気象機関（WMO）は、予報の提供について、次のような要件を定義してきた。

・ 入手可能かつ適時のものであること。サービス提供は、利用者が必要とする時間・空間スケールにおいて行われること。

・ 信頼でき、かつ頼りになること。提供は、所要の利用者の仕様に応じた適時のものであること。

・ 利用可能であること。情報は、受け手が完全に理解できるような、利用者に特化した様式で提供されるべきである。

・ 有用であること。情報は、利用者のニーズに適切に応えるものでなければならない。

・ 信用できること。情報は、利用者が確信を持ってこれを意思決定に適用できるものでなければならない。

・ 真正であること。情報は、所定の意思決定の文脈において利害関係者に受容されるために権威付けられなければならない。

・ 敏感かつ柔軟であること。情報は、利用者の進化するニーズに応えるものでなければならない。

・ 持続可能であること。サービスは、長期的に入手しやすく、かつ、一貫したものでなければならない。

・ 発展性があること。情報は、様々な種類のサービスに適用できるものでなければならない。

この戦略は、供給プロセスにおける4つの段階を定義する。

・ 第1段階：利用者の参加。様々な利用者セクタにおける気象・気候・水に関する情報の役割を理解するとともに、利用者を特定してそのニーズを理解すること。

・ 第2段階：サービスの設計及び開発。利用者のニーズの充足を保証するために、サービスを創造、設計及び開発すること。

・ 第3段階：供給。その目的に適合し、かつ、利用者のニーズに対応したデータ、プロダクト及び情報（サービス等）の作成、流布及び伝達を行うこと。

・ 第4段階：評価及び改良。利用者からのフィードバックを収集し、プロダクト及びサービスの継続的な評価及び改良のために業績を測定すること。

出典：WMO公共気象サービスプログラム

WMOを代表して気象情報を公衆及び特定の利用者にどのように伝達できるのかの事例として、香港天文台は、シビア・ウェザー情報センター（SWIC）を確立してきた²¹。SWICは、公的な気象機関（NMS）が発表した地方的な顕著気象現象の警報を、これに関心を有する世界中の者が入手できるようにすることを目的としている。SWICは、WMOの公共気象サービスプログラム²²の支援を受けた流布のプラットフォームとして採用されており、中国の香港特別行政区が実施している。グアム、香港特別行政区、韓国、マカオ特別行政区及びシンガポールから発表された地方的な警報は、SWIdgetとしてられるデスクトップコンピュータ用及びラップトップコンピュータ用のウィジェットを通じて流布されている。²³

同様のシステムである世界気象情報サービス（WWIS）は、130の国及び地域のNMHSによる公式かつ権威ある気象予報のために構築された。WMOのために香港天文台が実施しているWebサイトは、あらゆる人、場所、時間において利用可能である。モバイル版であるMyWorldWeather²⁴は、移動中の人々のために、2011年10月に開始された。このアプリケーションは、近隣の都市についての公式の予報も提供している。

訓練における新たな重点

NMHSは、その専門的な技能を最新のものとしておくための要員を必要とし、また、多様な利害関係者とどのように対話するかを学んでいる（BOX3.16参照）。WMOは、WMO教育・研修室²⁵を通じて、気象・水文に係る要員の資格認定のための指針を提供している。基本的な資格認定は、大学の課程によって充足されるものであるが、WMOの地域訓練センター（RTC）は、（a）NWPモデルの利用及び解釈における最新の進展、（b）航空に係る予報・観測担当者の技能の評価、（c）レーダー気象学について、地区における特別な課程及び研究集会を提供している。現在では、遠隔学習が利用可能になってきており、多数の学生を教育する費用を低減できるようになっている。ただし、対面の研究集会は、気象・水象に係る訓練において、なお不可欠なものである。欧州の気象に係る訓練のための仮想組織であるEumetcalは、訓練素材の共有並びにe-ラーニングのプログラム及び手法の実施のために、Eumetnet（欧州気象サービスネットワーク）によって設置され、29のNMSを組織している。Eumetcalは、EuMeTrain（訳注：EUMETSATが後援する衛星データ利用促進のための国際訓練機関）、英国気象局、欧州中期予報センター、EUMETSAT、COMETプログラム等の多様な情報源からのツールを集めている。

BOX3.16　気象学者に対する、経済学者及び社会学者との対話の方法の指導

気象学界は、早くも1968年には、アフリカの経済発展における気象サービスの役割に関する第1回国際セミナーを以て、経済発展のための気象学の重要性を認識していた（WMO 2003）。しかし、この運営は、開発計画の担当者が、船員や航空機の乗員とは異なり、気象に関する知識を有していることが少なく、自らの意思決定におけるその価値に対する認識もかなり低いことから、新たな問題を提起した。

この課題を解決するにあたって、Étienne Bernard（1976）は、気象学の経済・社会の発展への応用に関する人材教育についての講義ノートをまとめた。当時、彼は、政府及び経済の計画担当者が、食糧不足、水についての要求事項、エネルギーの需要及び環境汚染の解決のために頻繁に気象学者を頼りにするであろうと楽観視していた。彼は、気象学者が社会・経済の諸要素に精通し、かつ、適切な経済学の用語を以て説明できるようになる必要性について、関心を喚起した。彼は、経済学者、開発計画の担当者その他の部門の権威とのあらゆる対話は、気象学者がこれらに係る用語を以て話をしない限り成立しないということを強調した。40年以上を経ても、このプロセスは、いまだに未成熟である。気象・気候・水情報の社会的・経済的な便益に関する2007年の世界気象機関（WMO）マドリッド会議を受けて大きな進展があり、これは、マドリッド行動計画（WMO 2007）並びにこれに続く各WMO地区協会の活動及び諸計画につながっている。

いくつかの国では、次のように大学、研究機関及びNMHS間の協働がなされている。

・ フランスでは、Météo Franceの研究部門が、研究機関（国立科学研究センター）との協働によって、Météo Franceと研究コミュニティとの良い連携を確実なものとしている。

・ 英国では、気象局が、大学（レディング大学、エクセター大学等）との強いつながりを有し、また、同局自身及び他のNMHSの人材育成を行う、Met Office Collegeを運営している。

・ 米国では、大学と米国海洋大気庁とが相補的なものとなっている（BOX3.17を参照）。

BOX3.17　米国の環境科学における訓練の充実のための取組

COMETプログラムは、気象予報担当者におけるメソスケール気象についての知識の向上の促進及び国家気象局近代化プログラムにおける新しい技術による便益の最大化のために、米国海洋大気庁国家気象局と大気研究大学連合（UCAR）という米国の2つの組織によって、1989年に創設された。現在、その任務は、環境科学――殊に気象学、さらには海洋学、水文学、宇宙気象及びエネルギー管理――に係る科学的知識の普及及び充実のための革新的な手法の利用にまで拡大している。

COMETのMetEdについてのWebサイト（https://www.meted.ucar.edu/）では、現業予報担当者コミュニティ、大学の大気科学者及び学生並びにその他気象学・気象予報・関連する地学の課題に興味を有する者の便益を図るために、教育・訓練のための素材が提供されている。米国の研究機関のほか、オーストラリア気象局、欧州気象衛星開発機構（EUMETSAT）及びカナダ気象庁も、MetEdを支援している。

訓練及び人員配置に関しては、大学の学位を創設することが、よく機能するNMHSを確立するにあたっての重要な段階になる。中国においては、中国気象局との協働によって南京大学にWMOの訓練センターが置かれており、ここでは、国内外の学生のための学位プログラム及び短期の技術課程が提供されている。これらの大学学位は、訓練がNMSの必要に適合したものとなることを確実にするために、NMSと大学とが共同でこれを後援している。中国においては、この体制が、国際開発協力の一部となっている。Roshydrometは、ロシア連邦内の大学、特にロシア国立水文気象学大学校及び自身のRoshydromet高等訓練所と、これと同様の協力関係を有している。

NMHSの要員には、利用者のニーズを理解し、これと緊密に協働することも求められている。こうした気象・気候・水に関するプロダクト及びサービスの生産者と利用者との協働の重要性についての評価は、過大であるとはしえない（Rogers et al. 2007）。こうした協力は、必要とされたときに付加価値が付され、以て利用者が環境情報を適切に考慮し、これに基づいて行動することを保証する。

航空気象、海洋気象及び農業気象は、そのような緊密な協力関係の枠内で確立された明確な事例がみられる分野である。これらの事例のいずれにおいても、意思決定者は、気象情報についての知識を持つ利用者であり、悪天候によって活動に生じるリスクが高いことから、通常は気象学又は水文学についていくらかの訓練を受けている。新しいサービスは、しばしは、よく定義された要求仕様プロセスを通じて、利用者による直接的な協力を以て開発、試験及び実施される。

意思決定支援のいっそうの重点化にあっては、NMHSに伝統的に見られるものとは異なる能力が求められる。協働のためには、水文気象情報の生産者及び利用者の技量及び能力を増進させるための部門横断的な訓練が必要である。例えば、現在、気候と社会に関する国際調査機関（IRI）等のWMOと協力する諸機関は、保健、気候、水文気象及び関連するサービスの従業者を対象とした課程の教育を行っている²⁶。こうした水文気象学と利用者セクタとの仲介にあたる新しい能力は、より良い意思決定ツール及び社会・経済にとってより効果的な成果物をもたらすであろう。

この種の訓練は、エネルギー、保健、計画立案といった分野においては比較的新しいものであるが、農業、航空、海運においてはよく知られたものである。現行の訓練の取組の中に、部門横断的な訓練に普遍的に適用されうる最良事例を見出す機会がある（Rogers et al. 2007）。

サービス中心又は顧客重視は、良いコミュニケーションの技能を意味する。さらなる技術革新のための費用が人員削減あるいは往々にして官署の閉鎖及び中枢施設への機能統合と引換えになるというのが、多くの先進的なNMHSにおける傾向である。この手法は、予報の提供に係る能力の強化をもたらしうるものであるが、NMHSが直接的に利用者と協働する能力を減じるものにもなりかねない。このような場合、現代的な情報技術を利用する能力が不可欠となる。

その職員を主要な顧客機関に効果的に配置しているNMHSは、総じてより効果的な生産者・顧客間の関係を確立しており、これは、提供された当該サービスに期待されている成果を以て、顧客のセクタにおけるさらなる革新及びNMHSとのより緊密な関係につながる。この手法には、道路気象サービス、軍事作戦の支援、農業サービス、飛行場運営等、多くの事例がある（BOX3.18を参照）。

BOX3.18　ヒースロー空港の現地における地域に特化した予報の提供

ヒースローは、世界で最も繁忙な国際空港である。年間476,000機を超える航空機及び6,900万人を超える旅行者の移動があるため、ほんの少しの遅延が波及して、空港全体で慎重に計画された多くの人々の乗継ぎのやりくりに遅れを生じさせることがある。

英国気象局は、しばらくの間、ヒースロー空港にサービスを提供してきた。同局は調製されたサービスを遠隔で提供することができたが、空港側は、通年24時間体制でその運用要員と席を並べて執務するべく、気象局を招致した。その結果、気象局は、飛行場の運用及び閾値について、遠隔地からでは得られなかったような知見を急速に得た。

ヒースローの要員は、予報官にいつでも最新の情報を問い合わせることができる。彼らは、彼らにとって最も重要な点について議論し、気象局が予報のために用いる図版を見、また、あらゆるリスクに付された確率について議論する。

ヒースローの高度輸送システム総括管理者Jon Proudloveは、次のように述べている。

気象は、ヒースローの運用に大きく影響することがあります。気象局の予報官を管制塔内の運用効率セルに配置することは、疑いなく、ATC（航空交通管制）業務に係る意思決定過程に便益をもたらしています。適時の情報共有についての我々の知識は発展し続けており、私には、予報官が配置されていることによる利益は増していっているとしか言えません。例えば、滑走路の変更、低視程運用及び降雪現象の予測に関する意思決定は、いずれも強化されています。

出典：英国気象局http://www.metoffice.gov.uk/aviation/heathrow

NMHSにおいて伝統的にみられたものよりも多様な専門性を要する気象・気候・水に関するプロダクト及びサービスの社会的・経済的な評価に、よりいっそうの重点が置かれてきた。この領域においては、いまだに大きな改善の余地及び世界銀行等の機関からの技能移転の機会がある。

新たな協力関係の構築

科学技術の進歩は、気象・気候産業に進化をもたらしつつある。過去には、政府機関がほぼ全ての気象・気候・水文データを収集し、ほぼ全ての予報モデルを実行していた（NRC 2003）。現在、地方の機関、大学及び民間企業がそれら自身の測器を展開し、これらの中には自身の又は他で開発されたモデルを実行するものもあり、特定の顧客にサービスを提供している。こうした進歩は続いていき、様々なアクターの間で緊張が高まることになるであろう。例えば、アフリカ諸国の気象官庁と、顧客に保健その他のサービスを提供する目的で気象・気候情報を必要とする民間の農業企業との間には緊張がある。

この分野には、民間の気象サービス供給者の中に大きな可能性があり、また、官民両部門間には緊張の要因となる可能性もあって、これは直接的な競争下にあると認識されうる。民間の商業的企業による基礎的な気象情報へのアクセスと、同じ付加価値型のサービスについてこれと競争しているNMHSによるアクセスとは、公平な競争の場と呼ばれるものを作るための規制の枠組――商業的企業であろうと商業的サービスを提供するNMSであろうと、商業的サービスを提供する全てのアクターに対して等しく課金する――なしには容易に解決できない本質的な問題を呈している。データの共有についての強力な規制の枠組がなければ、NMHSの既知の優位性によって、官民両部門が直面する多くの困難が生まれる。いくつかの国（米国等）は、民間部門と競争するようなNMHSの活動を制限しているが、NMHSに商業的サービスの提供を求めたうえで官民両部門間の公正な競争を生み出すための競争法の遵守も求めている国もある（第5章を参照）。

政府が維持する観測網がないときに、あるいはこれと並行して、民間部門及び学術界は、独自の民間観測網を構築し、そのデータを利用及び共有している。これら個別の観測網は、協力的に、かつ、各観測システムの限界及び効用についての理解を以て確立されるならば、最終的には、NMHSが単独でなしうるであろうものよりも高い機能を、国の観測網に提供するであろう。政府及び民間部門は、よくみられるように敵対的な地位を追求するのではなく、両者の利益となる方法を見出す必要がある。この目標は、国による効果的な調整の仕組によって達成することができる。この環境におけるNMHSの重要な役割は、WMOの指針に基づいてこれに準拠した観測システムの標準を定めること及び他の観測網のベンチマークとなるような権威ある情報を提供することである。オクラホマ州の気象観測網は、効果的な協力関係の例である（BOX3.19の技術的考察を参照）。

BOX3.19　技術的考察：オクラホマMesonet

オクラホマMesonetは、オクラホマ大学及びオクラホマ州立大学という2つの大学が開発及び実施している世界水準の高解像度環境監視局ネットワークである。このネットワークは、国家気象局の地上観測網を補完及び拡張して、公衆の安全、農業、山火事対策、義務教育といった、地方における多くの顧客による応用に必要な、高解像度の測定値を提供している。この非敵対的な手法は、予報及び顕著現象の警報の作成に必要なネットワークについての国家気象機関の自然独占を維持するものであるが、地方警報の精度及び適時性を向上させるための有用な追加的データを提供するものでもある。

オクラホマMesonetは、120か所の自動気象観測所からなっており、これらはオクラホマ気候調査所にデータを送っている。オクラホマ州の77の郡には、それぞれ最低1つの観測所がある。それぞれの場所において、高さ10mの塔又はその近くに設置された一群の測器が環境を測定している。測定値は、5分毎に観測値としてまとめられ、年中無休・1日24時間で5分毎に中央施設へと送信される。オクラホマ大学のオクラホマ気候調査所は、観測値を受信し、データの品質を検証し、Mesonetの顧客にデータを提供する。測定値が得られてからこれが公共的に入手可能になるまで、5ないし10分しかかからない。

OK-Firstは、オクラホマ気候調査所及びオクラホマMesonetの普及啓発プロジェクトである。ここでは、公衆の安全を担当する公務員に、訓練と、気象の影響を受けている状況において利用するための即時的な気象データとが提供される。OK-Firstの訓練及びデータは、オクラホマ州内の認定された申請者に対して無償で提供される。2011年3月には、オクラホマ州内及び周辺の190を超える機関がこのプログラムに参加しており、この中には国家気象局の地方気象台（気象予報官署）も入っている。OK-Firstは、オクラホマ州公共安全局から多大の資金を提供されている。費用は、よく定義されたデータポリシーに基づいて回収されている。

NMHSの改善のための優先事項

近代化

近代化は、開発途上国と先進国の双方において、NMHSにとっての重要課題である。2011年のWMOによる調査の回答者の約88％が、近代化を、政府からの資金供給の水準に次ぐ第2位の重要事であるとしている（WMO 2012a）。開発途上国における技術上の社会基盤の多く（観測システム、通信施設、データアーカイブシステム及び予報システム）が、旧式化している。いくつかの国では近代化プログラムが進行中であるが、ほとんどの開発途上国のNMHSには、甚大な努力が必要である。

人員配置及び政府による資金投入

最新の設備及びシステムを計画、実施、運用及び維持するための充分な数の専門的な要員及び資金供給の欠如は、進歩にとってのもう一つの阻害要因である。ほとんどの国では、設備の更新のための政府からの資金供給を欠いている。先進国のNMHSでさえ、その基礎的な社会基盤を合理的な期間で更新するための資金を欠いており、国際的な研究の取組から生じた新たなシステムや技術を導入する能力を制限されている。中国や韓国のように、投資を行い、かつ維持してきた国は、急速にそのサービスを非常に高い水準に到達させてきた。

科学上の可能性を活用する能力

気象及び気候のモデル化においては目覚ましい進歩がなされてきたが、これらのモデルの開発及び実行には科学的専門性及び電算機に係る業務資源・社会基盤が必要であることは、高度な現業モデル作成が、いまだに数少ない先進的なNMSの領域であることを意味している（Gray 2012）。対流スケールモデル、アンサンブル予測システム（EPS）及びより洗練された地球システムモデルに対する新たな需要は、先進的なNMS、あるいは全球・地域のモデリングセンターであっても、科学的な可能性を完全に実現したNWPによる予報や気候予測を作成するために必要な電算能力へのアクセスに苦心していることを示している（Shapiro et al. 2010）。

全球・地域の支援センター

NMHSは、観測、数値気象・気候予測、また可能であればWMOの地域センターからの支援の国際的なネットワークに依存している。WMO荒天予報実証プロジェクト（SWFDP）は、NMHSが国内的なサービスを提供する能力を増進させるにあたっての、これらの地域センターの重要性を実証している（BOX3.20の技術的考察を参照）。ただし、この地域的な支援を、これに特化した投資なしに持続させるのは簡単なことではない。理想的には、利益を受ける各NMSが地域センターの運営に財政面で貢献するべきであるが、これらは、それぞれの財政的制約ゆえに、往々にしてそうすることができない。よって、NMHSの強化を目的とするプログラムは、WMOの地域特別気象中枢（RSMC）のニーズ及びNMHSに対する支援におけるその役割を考慮したものでもなければならない。

BOX3.20　技術的考察：荒天予報実証プロジェクト

世界気象機関（WMO）は、一連の荒天予報実証プロジェクト（SWFDP）を確立及び実施してきており、これらは、全球数値気象予測（NWP）プロダクト、殊にアンサンブル予測システム（EPS）――洗練されたモデル出力がまだ利用されていない国における顕著気象現象の予報サービスの改善にあたって全球気象センター及び地域特別気象中枢（RSMC）が作成したもの――の有用性を実証するために設計されている。

これらのプロジェクトは、NWPの改善を、国レベルの予報スキルの向上及び利害関係者に提供されるサービスの改善へと直接的につなげている。現在、SWFDPは、アフリカ南部及び南太平洋諸島において実施されており、東南アジア、中央アジア及びアフリカ東部について、新しいプロジェクトが確立されつつある。

南アフリカ気象局が運営するRSMCプレトリアは、アフリカ南部におけるSWFDPを支援し続けている。RSMCプレトリアは、（a）豪雨、強風等の顕著気象現象の予測、（b）警戒の改善、（c）NMSと公衆の保護との相互作用の改善、（d）全球データ処理・予報システム（GDPFS）及びサービス提供全体の改善のために、NMSによる全球モデリングプロダクトの利用の改善を助けてきた。WMOのほとんどの地区において、参加するNMSへの支援及び援助のために、RSMCを全球的なプロダクトセンター（欧州中期予報センター、英国気象局、米国国家気象局の全国環境予測センター等）との接続に利用して、同様の活動が行われている。

民間気象サービス

公共気象サービスは、多くのNMSにとって重要な課題であり、これは、利用者のニーズに適合するサービスの開発にではなく、気象プロダクトの提供に依存し続けている²⁷。社会的・経済的に重要な意思決定における気象・気候情報の有用性に対する認識の高まりは、公共気象サービスが、公衆の保護から一般公衆までのあらゆる部門における具体的な要求事項について、すぐに利用できる様式を以て調製された警報情報のプラットフォームであることを期待されていることを意味している。

競争

多くの国では、公共気象サービスの機能は、（a）NMSと（b）起業家的なメディア部門・他のNMHS・民間部門との激しい競争の場となることもある。こうした競争は、無料で入手できる基礎的なサービスと費用回収に適したサービスとの境界という課題を提起する。NMHSから独立した観測網の確立は、より多くのデータが入手できるようになってもこれへのアクセスのためにはNMHSが他の機関や民間部門と共同しなければならない、というジレンマを生じさせる。

気候サービスの提供

多くのNMSは、気象機関として活動してきて、気候データのアーカイブ化については小さな役割しか果たさず、一般公衆や特定の利用者に対する気候サービスの提供については何もしていなかった。こうしたサービスが、気候サービスへのニーズの高まりの中で、また、新しい気候サービスのための世界的枠組（WMO 2009b）及び国の気候サービスの中で、重要な役割を果たすには不充分なものであるという位置付けをされるリスクがある（Zillman 2011）。

NMHSの国内的役割

国レベルの警報サービスにおける唯一の公的な情報源としてのNMHSに対する政府の支援は、多くの国において課題となっている。法規による枠組の不在にあって、自認及びWMOによる事実としての認知では、NMHSが公的な警報の発表のために必要な権限を持つことを保証するのに不充分である。この課題は、他の政府省庁、メディア、市民社会が適切な行動をとるための責任にも関わるものである。政府機構におけるNMHSの位置付けが不充分であることは、しばしば財政的支援における優先順位の低さをもたらす。こうした状況は、業務及び社会基盤に対する不充分な資金供給による下向きのサイクルを生み出し、また、低質なサービス及び政府によるさらなる軽視につながる（Zillman 2005）。

次章では、政府内の警報サービスに対する姿勢の価値について論じる。気象警報及び水文警報のマルチハザード警報システムへの統合によって、早期の警戒、警報及び一定の行動が可能になる。この方法によって、NMHSの重要な役割は、政府にとってより明確な、かつ、警報サービスにとって枢要なものとなる。

注釈

1　気象・気候・水（原文"weather, climate and water"。日本語の「天気」は、大気の諸現象に係る物象の量を指さない場合も多い等、"weather"と一対一では対応しない）という表記は、しばしば気象・水文（原文"meteorology and hydrology"）の代わりに用いられる。気象（学）meteorologyは、天気・気象weather及び気候climateを包摂しうるものであり、これらの語句には互換性がある。水waterは、水文（学）hydrology及びときとして海洋（学）oceanographyを指すものとして使われる。

2　世界気象監視計画についてのさらなる情報については、WMOのWebサイトのこれについてのページ（http://www.wmo.int/pages/prog/www）を参照。

3　頻繁に更新されているWMO Guide to Meteorological Instruments and Methods of Observation（WMO 2008）は、非常に有用な仕様である。同指針の2010年更新版は、2012年に追加された正誤表とともに、http://www.wmo.int/pages/prog/www/IMOP/CIMO-Guide.htmlにて入手可能である。

4　WIGOSについてのより多くの情報は、WMOのWebサイトの（http://www.wmo.int/pages/prog/www/wigos）を参照。

5　GOSは、WMOのWebサイトのhttp://www.wmo.int/pages/prog/www/wigosに記述されている。

6　GAWは、WMOのWebサイトのhttp://www.wmo.int/pages/prog/arep/gaw/gaw_home_en.htmlに記述されている。

7　WHYCOSは、国レベルから流域、さらに全球規模へというボトムアップの手法を促進するために確立されたものである。WHYCOS及びその構成部分は、基本的には、NHSの技術及び組織に係る能力の強化及び共有の水資源の管理におけるNHS間の協力の改善に注力する。WHYCOSは、適切な国内的・地域的水資源情報システムの開発及び実施を通じて、水資源についてのデータ及び情報の入手性、正確さ及び流布を改善することによって、NHSがその責任をよりよく果たす助けとなり、以て持続可能な社会経済開発のための当該システムの利用を促進する。WHYCOSについてさらに知るためには、そのWebサイトhttp://www.whycos.org/whycosを閲覧されたい。

8　全球気候観測システム（GCOS）は、WMO、国連環境計画、国際連合教育科学文化機関海洋学委員会及び国際科学会議が共同で後援している。

9　GDPFSについてのより多くの情報は、WMOのWebサイトのhttp://www.wmo.int/pages/prog/www/DPS/gdps.htmlを参照。

10　これらのセンターについてのより多くの情報は、WMOのWebサイトのhttp://www.wmo.int/pages/prog/www/DPS/gdps-2.html#RSMCsを参照。

11　これらのサービスとしては、公共気象サービス、海上気象サービス、海上気象サービス、航空気象サービス、農業気象サービス、農業気象サービス、気候サービス、環境サービス、水文サービス、保健予報・警報サービス等がある。

12　WMOは、NMHSの役割及び運営に関する諮問グループを通じて、2000から2012年まで、加盟国について、世界中のNMSの状況及び運営環境を理解するための数多くの調査を実施した。

13　回答は、2000年から2001年まで行われた128のWMO加盟国に対する調査及び2011年6月から8月まで行われた54ないし86の加盟国に対する調査のものである（WMO 2003、同2012a及びZillman 2003b）。

14　WMO一般規則は、実用水文学を、（a）水文観測所及び気象観測所による、水文に関する基本的な諸要素の測定、（b）水文予報、（c）ネットワークの設計、測器、測器及び観測方法の標準化、データの転送及び処理、設計を目的とした気象・水文データの提供並びに水文予報における、手法、手順及び技術の開発及び改良からなるものと定めている（WMO 2006）。

15　不幸にして、これらの改善は、全世界的なものではない。熱帯の気象・気候の予測におけるスキルは、赤道波や組織化した対流のライフサイクルを現実的に模擬することができないことから、いまだに伸び悩んでいる。これらの不足点は、気候変動の予測を含めて、日単位から週単位以上の時間スケールの予報におけるスキルを低く留めている。目下、組織化した対流の模式化の改善が図られており、これは、ゆくゆくは熱帯・温帯の相互作用の模式化を改善し、また、地域ないし全球の気象・気候のいっそう高スキルの予測につながるものである（Brunet et al. 2010、Rogers et al. 2010）。

16　時間スケールの区分は、全球気象予測モデルがより高い解像度で作動するのに伴って、揺らいでいる。近い将来、現業全球気象予測モデルは4km格子を用い、これにネスティングする限定地域モデルは1km格子を用い、一方で、気候モデルは、25km以下の格子で実行されるであろう。誰が何を誰のために実行するかの区別は、これらの性能が現業システムに導入されるにつれて変わっていくこととなるだろう。全球モデリングセンターは、NMHSが追加的なダウンスケーリングを行う必要なしに直接利用することができる超高解像度のプロダクトを提供することができるようになるだろう。ただし、可能な限り多くの地方のデータがこうしたモデルに同化されることを保証することは重要であり、このことは、将来において各NMHSが運営される方法に影響することとなる。

17　全球モデリングセンターには、米国国家気象局の全国環境予測センター、欧州中期予報センター、英国気象局、中国気象局、日本気象庁、韓国気象庁、オーストラリア気象局、カナダ気象庁、ブラジル気象予報・気候研究センター、フランス気象局、米国大気研究センター等の組織がある。現在、これらの組織は、WMO荒天予報実証プロジェクト（SWFDP）に貢献する全球的な双方向型予報システムの確立を期して、THORPEX（観測システム研究・予測可能性実験）双方向型大規模全球アンサンブル（TIGEE）に参加している。

18　この文脈におけるスキルとは、個別の予報モデルの精度に関連する誤差を表現したものをいう。完全な予報は、スキル1.0という結果になる。予報官は、様々なモデルのスキルを比較するための、一連の標準的な検証手段を適用する。これについてのより多くの情報は、オーストラリア気象・気候研究センターWebサイトのhttp://www.cawcr.gov.au/projects/verificationを参照。

19　自動気象観測所、高層大気観測所、気象レーダー・雷検知装置、海洋観測所、気象衛星観測所及び気候観測所を含む観測システムについてのより詳細な記述は、Gray（2012）を参照。

20　発展途上国における応用は、より困難である。ケニア、フィリピン等では、民間の支援によるシステムによって国の観測網を補完するための新たな取組が進行中である。ただし、政府と民間部門との間につきものの緊張の解消が、大きな障害となっている。成功は、観測についての受容可能な標準の適用及びデータの共有についての法的な合意に依存する。高解像度の観測成果の利用におけるNMHSの能力の欠如も、また、データの取得についての既知の独立性の喪失も、制約要因である。

21　SWICのWebサイトのhttp://severe.worldweather.wmo.intを参照。

22　WMOの公共気象サービスプログラムについては、WMOのWebサイトのhttp://www.wmo.int/pages/prog/amp/pwspに記事がある。

23　SWIdgetは、http://severe.worldweather.org/swidget/swidget.htmlからダウンロードできる。

24　アプリケーションは、携帯電話アプリのストアから無料で入手可能である。https://itunes.apple.com/hk/app/myworldweather/id453654229?mt=8を参照。

25　教育・研修室は、教育・訓練プログラムを管理しており、気象学及び実用水文学における科学的な教育・訓練のあらゆる側面についての助言機関となっている。各訓練過程は、対応するWMOの諸計画によって、様々な専門分野における専門化を以て確立されており、気象・気候・水に関する情報の応用並びに予報担当者及び気象技術者の技能の向上を担っている。

26　気候と社会に関する国際調査機関（IRI）のWebサイトのhttp://iri.columbia.edu/news/climate-and-health-communities-training-together/を参照。

27　航空サービスの提供は、非常に高位の優先事項であり、いまやこれは、品質管理及び国際航空に係る気象業務に関する国際民間航空機関の新たな規定に適合しなければならない。この規定は、品質管理システムを、推奨される実務から国際標準（すなわち、国際標準化機構（ISO）9000シリーズの品質管理システム標準）へと格上げすることを求めている。

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第５章　資金供給、運営モデル及び規則の枠組

この章について

国家気象機関（NMS）及び国家水文機関（NHS）に、唯一の好ましい運営モデルというものは存在しない。しかし、生命及び財産の保護という国家気象水文機関（NMHS）の基本的な任務を踏まえれば、各国政府は、これらの機関の活動について重大な責任を持ち続け、また、その業務に充分な資源が投入されることを保証する必要がある。もし、与えられた自治が強すぎれば、NMHSは、民間部門や政府の他の実施機関との競争的な状況へと追いやられるかもしれず、義務付けられたサービスの供給に係るその能力を低下させることがある。明確な法規の枠組もまた、不可欠のものである。

はじめに

NMHSは、気象・気候・水に関連するリスクを軽減するために、その義務付けられたサービスとの現状の関連性を維持するための及びこれを保証するための手段を有しなければならない。新たな能力の導入、新たなサービスの創出及び運用・維持には、追加的な及び現状のままの財政的支援が必要となる。これらの費用は、より大きな中核的支援によってまかなわれるが、そうした資金がいつも得られるとは限らない。よって、資金供給及び運営についての注意深く作成された計画が必要である。

多くの政府が、公共支出を削減する全体戦略の一環として、気象・水文サービスの供給に係る費用を削減する途を探してきた。よくみられる手段は、NMHSを政府の省庁から、より独立性の高い政府の実施機関へと移行させ、あるいはまれに気象サービスの供給を民間部門にアウトソースすることである。その結果、しばしばNMHSには、追加的な費用に見合うように利益を増大させる義務が課せられる。

ならば、政府は、その国における固有の必要に応じて調製された国家的な気象・水文サービス¹にとって効果的な運営モデルを、どのように選ぶべきであろうか？不幸にして、こうしたモデルの重要性にもかかわらず、NMHSについてそれらを確立及び実施した経験を記録したものはほとんどない。本章は、現に世界的にNMHSが用いている公共部門のモデル――自治がないものから非常に強い自治があるものまで――をみていく。本章は、明確な法規の枠組の最良の形も探っていく。

NMHSの組織

NMHSは、気象・水象省から国家気象局まで、広範な名称の下で運営されており、サービスを重視するものも、研究を重視するものも、また、両者をともに重視するものもある。気象機関と水象機関とを別々に置く国もある。しかし、通常は単一の国家機関の中で行われる現業気象業務とは異なり、現業水文業務及び水資源評価業務は、いくつかの政府省庁間で分業されることがある²。非常に多様な約80の独立型のNHS、例えば、日本の河川局（訳注：現在は水管理・国土保全局）、ケニアの水・灌漑省、米国地質調査所³等がある。

洪水予報が気象及び水文についてのインプットを必要とすることを踏まえれば、通常、これらの活動がより緊密なものとして整理されているほど、洪水に関連する危険についての警報サービスは、より効果的なものとなる。ほとんどの国では、気象・水文警報サービスは、NMHSの中枢業務に全面的に集約されている。ただし、国によっては、独立性のあるNMS又は地域のサービス事務所に個別の警報センターがある。

気象局（英国のNMS）及び環境庁が運営する英国の洪水予報センター⁴、上海中心気象台が上海地方政府のために運営する上海多重危険早期警戒系統といった合同警報センターを推進している政府もある。英国も、自然災害に係る協力関係を構築してきた。この協力関係の下、気象局、環境庁、健康保護局、内閣府及び現在はその他9つの実施機関が、予想ツールを用いて、環境による危険の影響の可能性について、集約された単一の図版を提供しており、これは、各参加機関からデータ及び情報をプールすることによって可能になっている（Gray 2012）。

予報・警報サービスのための法律の枠組の確立は、全ての利害関係者がその役割及び責任を理解することを保証するために不可欠のものである。NMSがその機能を実行してサービスを提供する組織の構成は、様々である（BOX5.1を参照）。

資金の拠出

20世紀の大部分において、ほぼ全ての政府は、そのNMHSの業務に資金を拠出する責任を受容しており、これは、警察、軍隊、国営ラジオ局及びその他いくつかの納税者の資金による政府の社会基盤の不可欠な構成要素たる主体と同列のものとみられていた。この考え方は、社会共同体及び将来世代に対してこれによる便益を及ぼす活動を実施するための、強固な国際的枠組を提供してきたが、殊に入手可能な資金が社会基盤及びサービス提供の標準を維持するために必要なものよりも著しく不足している開発途上国においては、効果的な運営のために必要な資源を構成することを容易にしてはこなかった（Zillman 1999）。

（開発途上国と先進国の双方において）この資金供給に係るギャップは、歴史的には、民間航空産業等の利用者グループによって――サービスの分量、利用者に特化したサービスに対する追加負担、産業に特化した徴税手段、あるいは全事業の費用に対する割合に基づいた直接負担による課金を通じて――埋められてきた（Zillman 1999）。

BOX5.1　国家気象機関の組織及び人員配置

政府内における国家気象機関の位置付け

カナダ環境省が実施した調査によると、国家気象機関（NMS）の33％が環境官庁の中に置かれ、30％が独立の実施機関であり、23％が運輸官庁の、3％が国防官庁の、10％が農業官庁の中にある（Jean et al. 1999）。

最近の世界気象機関（WMO）による調査では、NMSの約27％が環境官庁の中に置かれ、22％が運輸官庁の、9％が科学官庁の、5％が農業官庁の、5％が国防官庁の、5％が通信官庁の、3％が教育官庁（WMO 2012）の中にある。回答した国の23％は、ここに挙げられた7つの官庁のいずれとも関連していないとしている。

人員配置

世界中のNMSに配置されている人員は、約300,000人であり、最大のものでは50,000人を超え、最小のものでは5人未満である（Zillman 2003）。2011年時点で、最も多くの人員配置を報告したのは、中国（53,599）、ロシア連邦（約36,000）、インドネシア（4,413）、フランス（3,614）及びカザフスタン（3,132）である。人員配置の水準を最も低く報告したのは、マルタ（14）、モナコ（17）、トンガ（28）、アンティグア・バーブーダ（31）、ベニン（31）、セントルシア（31）、ニジェール（45）、カメルーン（54）及びコスタリカ（89）aである。平均して、NMSの人員構成は、おおむね45％の専門職、45％の技術職及び10％の行政職である。1,000平方キロメートルあたりの気象に係る就労者は、1人未満から20人超までの範囲にある（Zillman 1999, 2003）。

教育水準

全人員の約半数が高校教育を受けており、30％が学士号を、20％がより高い学位を有している。先進国及び移行経済国においては、学位を有する従業者の割合は、開発途上国や後発開発途上国におけるよりも著しく高い。在任5年未満のNMSの長の数は、50％（2000～2001年のWMO調査による）であったが、最近の調査（WMO 2012）によると71％に増えている。

高度に選抜された人員の重要性の例として、中国気象局は、学士以上の学位を有する職員の数を、同局全体の能力が著しく向上した期間である2002年から2008年までの間に、10,953人から28,817人へと増やしている。

a. 小規模なNMSの多くが5人未満しか雇用していないが、そうした機関は、この調査に参加していない。

1980年以来、かつて政府が提供していた多くのサービスに広範に利用料体制が導入されるにつれて、いくつかの政府は、そのNMHSの運営に資金を拠出するための新たな手法を試行してきた。しかし、観測に係る基盤的な社会基盤の独占が、NMSを競争法に従う完全に民間化された主体として運営することを困難にしている。資金供給の全体水準には、国の広範な状況（規模、地理、人口密度、歴史、開発の段階、経済状況、サービスの供給に係る政府の政策）を反映して、大きな差がある（BOX5.2を参照）。

BOX5.2　資金供給の水準及び予算上の圧力

NMSへの資金供給

世界中で国家気象機関（NMS）に投じられる年間予算は、衛星の運用に係るものを含めて、100億米ドルを大きく超えると推定されている。例えば、全米研究会議による評価（NRC 2012）では、2012年に米国内で気象事業に供給された資金の総額は、連邦レベルとそれ以外とで半分ずつの、80億～100億米ドルであるとされている。ほとんどのNMSは、GDPの0.01～0.05％の範囲で資金を供給されており、世界平均は0.012％となっている。人口1人あたりのNMSのへの支出は、世界気象機関（WMO）の各地域において、実質的にゼロ――少なくとも1つのNMSについて0.1米ドル未満――から、ほぼ13米ドルまでの範囲にある。先進国における平均は、国の人口1人あたり約3.5米ドルであり、後発開発途上国における平均は、約0.25米ドルである（Zillman 2003）。

会計上の圧力

1997年のカナダ環境省による調査に答えた30のNMSのうち50％が、そのサービスの供給に変化を強いるような予算上の圧力によって、サービスの安定性が脅威にさらされていると考えている。全体として、調査されたNMSの多く（70％超）は、予算上の制約及びその影響が、その任務を適切な方法で満足させるにあたっての重要な障害となっており、その結果、商業化がますます重点化されていると考えている（Jean et al. 1999）。2000年～2001年のWMOによる調査においては、回答したNMSの50％超が、費用回収の水準がその運営費用の10％未満であると述べているが、少数（5％未満）が50％を超える費用回収の水準に達している。費用回収は、欧州において最もよくみられる実務であり、費用回収の水準も高い（約20％）。2011年のWMOによる調査では、回答したNMSの89％が、政府からの資金供給の全体水準は非常に重要な又は重要な課題であると述べている（WMO 2012）。

資金供給源

2000年～2001年のWMOによる調査によると、NMSの大多数（60％超）は、公共財のための組織として運営されており、政府から直接に配賦された資金というかたちでその資金供給のほとんど（約80％）を得ている。2011年のWMOによる調査によると、NMSの約81％が、警報サービス及び公共気象サービスという優先分野のために政府からの資金供給を受けていると述べている。しかし、NMSの14％及び21％が、それぞれ警報サービス及び公共気象サービスを商業的に又は費用回収を旨として提供していると述べている（WMO 2012）。

適切な運営モデルの必要性

民間部門、学術界等の役割の如何にかかわらず、NMHSは、全国的な気象・水文の基盤的観測網について責任を負っている。これは、予報及び解析を提供し、政府及び公衆に対して気象・水文の警報を発表する。

国の気象・気候・水文サービスの供給者としてのNMHSの支配的な役割は、気象・気候・水の影響を受けやすい様々な部門の経済的な実績を改善する機会を作り出す。逆に、NMHSによるその気象・気候・水文データに対する準独占には、他の者がプロダクトやサービスを生み出す機会を制限するために行使される危険性もある。よって、これらのデータに対するNMHSの支配は、先進国においても開発途上国においても、商業的気象サービスを提供しようとする様々なアクター間における緊張の大きな要因である。

NMHSを近代化する取組は、設備に対する先行的な投資を重視しながらも、こうした制度上の課題の解決を重視しない傾向があった。その結果、改善は、しばしば持続可能性のないものとなっている。適切な運営モデル――（a）NMHSは何をするのか、（b）基盤的な予報及び公共の安全に係るその中核的な機能及び責任を維持するために、NMHSはどのように資金を供給され、また運営されるのか、（c）イノベーションを圧迫せずに協力を強化するためには他のアクターとの関係性及び協力関係をどのように定義するのか――をカバーするモデルが必要である。

公共部門における資金供給に係る現実を踏まえれば、次のような命題を問うのは、自然なことである。

・ 開発途上国において、官学民のより大きな協力の機会はあるか？

・ この種の協力関係は、データ及び情報のいっそうの共有につながるか？

・ 大企業（保険、農業ビジネス、水力発電会社等）のニーズを満たしつつ経済的に不利な者（アフリカの小規模農業者等）を助けるという公共部門の責任を果たす、win-winの状態を作り出すことができるか？

・ NMHSのための持続可能な資金供給モデルはあるのか？

・ 先進国におけるNMHSの事業運営モデルは、後発開発途上国における利用に適用できるものか？

これらへの回答を試みるにあたっては、NMHSの様々な役割を強調する、気象・気候サービスについての価値連鎖に留意しなければならない（図5.1）。最も重要な責任は、基盤的な予報及び顕著気象による悪影響から社会を守るための警報の供給である――この責任は、政府からの支援を受けるものでなければならない。NMHSは、政府の実施機関及び私人の事業に対して調製されたサービスを供給するために、世界中のモデル及びデータ並びに国内の観測網を利用することができる。後者は、公共部門の責任と、政府以外の収入源から利益を引き出す商業的な機会とのいずれでもありうる。

図5.1　気象・気候サービスの価値連鎖

注：利用者は、政府、世帯及び企業である。

需要側：利用者

気象・気候サービスの価値連鎖の末端から始めると、様々な類型の利用者が、様々な類型のニーズを有している。これらが最終的に受け取るものは、（a）基盤的なサービス（すなわち一般的な気象予報・警報の大衆への伝達）、（b）付加価値型のサービス（公共部門及び民間部門の特定の利用者のために調製されたもの）という2つの大きなグループに分けることができる。全体として、これらのサービスの価値は、受け手がそのニーズを満たすためにどれだけよく情報を利用できるかに依存している（BOX5.3を参照）。

BOX5.3　国家気象水文機関による便益

国家気象水文機関は、社会のほとんどの部門に利益をもたらす。

・ 世帯及び個人は、日々の気象予報に従ってその活動を計画する。

・ 政府は、顕著気象状況下で、人命の損失を最小化（例えば、フランスの保健のための早期警戒システム）したり公共の社会基盤への被害のリスクを低減したりするための適切な手段をとる。

・ 運輸部門（航空、陸上及び水上）は、気象予報を参考に、人及び財の効率的かつ信頼できる輸送を保証する。

・ 水部門は、降水の利用可能性及び洪水のリスクに応じて水資源を管理する。

・ 農業部門は、耕作に係る実務を気象・気候の状況に適合させることによって、短期的及び長期的に顕著気象状況に対する脆弱性を緩和する。

・ エネルギー部門は、生産の最適化、施設管理及び投資判断について、気象・水の予報及び気候予測に依存している。気象・気候情報は、変動しやすい再生可能エネルギー（風力、太陽光等）を基盤とする発電にとって、特に重要である。水文予報は、ダムの管理にとって重要である。

一般公衆及び政府向けの基盤的な及び特化したサービス

基盤的なサービスには、定常的な日々の予報及び長期概況、また、ナウキャストやごく短期間の予報に基づく顕著気象・水文の警報といったものがある。政府には、これに応じて、意思決定や行動（例えば、洪水が予想される際の避難の調整）をすること、人命の損失を最小にするための手段をとること、あるいは公共の社会基盤への被害のリスクを軽減するための手段を適用することが期待されている。警報が発表された場合、気象・水文による危険への対応に責任を持つ国、地方及び地域の政府の主体は、適時の行動を確実なものとするために、互いに緊密に協力しなければならない。

商業部門のための特化した、かつ付加価値型のサービス

多くの経済部門が、安全かつ効率的な運営のために、ますます気象情報に依存するようになっている。これらは、しばしばその部門のために、場合によっては特定の事業のために特別に調製された情報を必要とする。こうした情報としては、エアライン向けの上空の状況、農業者向けのより地域を特定した長期的な情報等があるだろう。さらに、通常、多くの事業が費用を最小化するために在庫の保有を少なくしていることから、供給連鎖は交通網の混乱の影響を受けやすくなっており、食料品から灯油までの生活必需品の入手可能性に深刻な影響が及ぶことがある。逆に、充分な猶予時間が与えられていれば、こうした取次業者は、要求を予測して在庫及び資源を増やすことができる。特定の事業に係る具体的なニーズに応じた気象・水文情報の調製は、当該情報を排他的なものとし、付加価値型の代金の根拠となる。しかし、支払が実現するか否かは、事業の性質に依存する。大規模な農業企業のために調製されたプロダクトが通常は有償で供給される一方で、小規模事業者に供給される同種の情報は、公衆向けの特化したサービスの一部として無償で供給されるであろう。

便益は費用を上回るであろうか？総じて、よく機能しているNMHSは、適切な資源と適合したときには、その費用を上回る大きな社会経済的な便益をもたらしていることが、証拠によって示されている（技術的考察は、BOX5.4を参照）。

BOX5.4　技術的考察：社会経済的な便益の定量化

気象・気候サービスに関連する費用の決定は比較的簡明であるが、社会経済的な便益の定量化は、これより難しい。気象・気候サービスの供給から得られる収益がその価値を支配する唯一の要素ではないことを踏まえれば、市場によらない評価が必要である。このような困難にも関わらず、これまでに利用できる研究結果は、便益が総費用を上回ることを示している。

米国については、Lazo, Morss, and Demuth（2009）が、便益を増加させるであろう警報システムによる追加的な便益を除く気象情報の定常的な利用についての1,465世帯に対する調査に基づいて、費用便益比1：6を決定している。スイスにおいては、Frei（2009）が、家計及び農業・エネルギー部門について、費用便益比1：5を決定している。さらに道路交通、鉄道交通、航空及びエネルギーの各分野に対する便益を調査した最近の研究においては、Bade, von Grünigen, and Ott（2011）が、スイスにおける気象サービスの価値を、年間総費用8,500万米ドルに対して年間1億～1.21億米ドルの範囲にあると評価している。この研究が個人及び農業、旅行、保険、建築工業の各部門にとっての便益を対象としていないことを踏まえれば、実際の便益は、発表された額を上回るものと推定される。

欧州のプログラムであるGMES（全地球的環境・安全保障監視）においては、国家気象水文機関（NMHS）が重要な役割を果たしており、その費用対効果の評価は、地球観測サービスが2030年までに年間100億ユーロの便益を現わすであろうことを示している。

Hallegatte（2012）は、全ての開発途上国について、水文気象情報の作成及び早期警報に係るあらゆる能力を先進国の水準にまで向上させることによる総便益が世界で年間40億～360億米ドル、費用効果比は4：1～36：1になると試算している。

供給側：供給者

気象・気候・水サービスの供給には何が関わっているのか？その答は、いくつかの「リンク」又は供給連鎖の構成部分へと分解することができる。全てではないが大半の気象・気候・水サービス――供給者がNMHSであれ民間部門であれ――は、観測に係る国の社会基盤に依存している。それらのデータは、時系列解析のためのスタンドアロンのデータセットとして使われたり、より有用にナウキャスト・予報システムへと同化されたりする。国の観測成果は、他のデータ――他国の観測網からの衛星観測及び地上観測の成果――と組み合わせられて、可能な限り最良の数値気象予測プロダクトを作り出し、これが順次全てのNMHSと共有される。国による広範な観測成果は、全球数値気象予測システムから初期値を得ている地方領域モデルへも同化され、地域・地方スケールの、より頻繁に更新される予報が提供されることもある。

気象・気候サービスの価値を決定するのは、基盤となる全国的な気象・水文観測網の構成及び精度であり、これは様々な構成要素からなっている。ある構成要素の追加は、全体の精度を向上させる可能性があるが、すでによく構築された観測システムにあっては、その限界便益は小さくなりがちである。さらに、追加の構成要素の実施は、運用及び維持に係る相当の費用を伴うことがあり、これは、期待される便益に見合ったものである必要がある。進歩した観測システムを持つ国におけるこうした費用対効果の分析は、資金供給のための資源が特に不足しているだけでなく観測に係る社会基盤の近代化のために広範な投資が必要な開発途上国において、観測に係る社会基盤の最適化の助けとなりうるものである。

さらに、供給は、サービスの性質に依存する。基盤的なサービスは、全球モデル及び一般的な予報を、また、予報及び気象・水象の警報の公衆への伝達を必要とする。付加価値型のサービスの性質は、多様である。これらは、まだ基本的には国のネットワークを利用しているが、場合によっては、（a）追加的な観測値（農業管理のための地方の詳細な情報等）を供給するための専用の観測網の運用、（b）より洗練されたモデル作成ツールの開発及び実施、（c）意思決定（災害対応計画のために個々の部門が気象情報にどう対応するか等）に有用な付加価値型のサービスを提供するための気象情報と追加的な関連情報との統合、といったものを含むことがある。場合によっては、単に、基盤的な予報を、特定の利用者が必要とするものを速やかに提供するような方法で詰め合わせるだけということもある。

経済的特徴はどのように適合するか

国と地方の政府・学術界・民間企業の責任分担並びにサービスの利用者に対する課金の可否及びその方法を考えるにあたって、経済理論の利用が有益であることがわかるであろう（Freebairn and Zillman 2002）。公共財が非競合的かつ非排他的という2つの特徴を持つことに留意されたい。

観測に係る全国的な社会基盤及びデータ同化：非競合的だが排他的

単一の全国的な観測網の自然独占という性質――資本費用も固定費用も高い――を踏まえれば、複数の供給者を有することに合理性はないことから、民間市場は、競争的なものとはならない。さらに、経済学的に効率の良い価格（生産に係る限界費用）は、ゼロである。しかし、支払いがなされたデータがいったん外に出ればその流通の制限が困難になることがあることから、データの潜在的な利用者（訳注：一次利用者）が排除されることがあり、これが課題となろう。

基盤的な予報・警報：非競合的かつ非排他的

非競合的かつ非排他的という性質は、フリーライダーを生じさせないように利用者を排除するための費用が禁止的なものとなることから、また、利用者の増による限界費用がゼロであることから、基盤的な予報サービスについて利用者に支払いを求めることは、非効率的なものとなる。

付加価値型のサービス：競合的かつ排他的

多様な利用者が個別的な情報、モデル作成及びパッケージングを必要としている。よって、サービスは、利用者からの料金を以て資金を供給されうる。しかし、供給者は、一定の要件を考慮する必要がある。

・ 便益の中には、サービスを販売する民間企業にとって外部的なものもある（安全な建設現場はその近隣の人々の利益となる等）ので、政府は、少なくとも、そうした企業が必要なあらゆる情報を得ることを保証するための規制をする必要があるだろう。

・ 情報には欠陥がありうる。そのせいで、データの潜在的な利用者が当該データの有用性を知らなかったりこれを誤算していたりするかもしれない。人々がリスクについての情報の価値を過小評価していることの経済学的な証拠は、かなりある。こうした過小評価は、データの市場が未開発であるとき（小規模農業者におけるが如く）に、殊に生じやすい。そのような場合、政府（通常は所管官庁）の関与には意味がある。

・ 場合によっては、付加価値型の成果物は、それ自身が、公共財等の公共的に供給される財の、より効果的な又はより効率的な供給に寄与しうる（例えば、道路の凍結対策は、災害対応の助けとなりうる）。

・ 特定の情報セットについて、しばしば独占的な販売者が存在する（他の政府省庁等）。こうした場合、当該サービスは、競争的なものとはしえないのが賢明であり、これは、基盤的なサービス及び付加価値型のサービスの公共的な供給の一部とすべきである

・ 他のサービス供給者に対する参入障壁は、あったりなかったりする。例えば、データが自由に入手できるとき、他の者は、付加価値型のサービスを競争的に供給するであろう。

これらの経済学的な議論は、政府が正当な理由を以てNMHSを支援することを示す。公共財の要素が多くあり、それは、NMHSが常に政府からの資金供給に依存してきた理由である。ただし、気象・気候・水サービスを供給する他の主体にも役割があることは明らかである。よって、我々は、NMHSの適切なあり方及び役割を、これに対する資金提供がどのようになされるべきか・どのようになされうるかとともに、慎重に考える必要がある。これを行うために、我々は、（a）NMHSのサービスの程界、（b）NMHSのデータ（及びサービス）へのアクセス及びその価格設定、（c）ありうべきNMHSの運営モデルについても検討する必要がある。

NMHSのサービスの程界

NMHSのサービスの程界は、どれほど広いものであろうか？伝統的なNMHSの役割は、基盤的な気象・水文の予報・警報の作成及び流布に重点を置くものである。NMHSは、通信においても役割を果たしており、国の政策によっては、自身のメディア窓口あるいは民間部門や公共部門のメディアを通じて、予報に係る情報及び警報を公衆に直接供給する責任を負うこともある。例えば、米国のNWSは、こうしたサービスを自身のWebサイトを通じて供給しているが、気象情報の放送は、商業的な及び公共のテレビ局・ラジオ局に頼っている。政府の規則は、警報があらゆる放送局によって共通の様式で伝達されることを保証している。英国においては、気象局が英国放送協会と契約して予報を放送しているが、その一方で、独立ネットワークは情報を購入して自前のアナウンサーを使って放送している。中国においては、中国気象局が、国有企業と協力して放送気象サービスを運営しており、これは800人を超える要員を擁して国内向け及び国外向けの少なくとも80の個別のTVチャンネルを支援している。この協力関係は、公共サービスの役割と商業サービスとを組み合わせたものである。

付加価値型のサービスの供給におけるNMHSの役割は、次の2つである。

・ NMHSは、当該サービスが合理的には競争下に置かれえないとき、政府における唯一の付加価値型のサービスの供給者でありうる。この役割は、通常、固有の運営モデルに依存する。NMHSがその上級官庁から完全に資金を供給されているとき、通常、そのサービスは、追加的な課金なしに供給される。そうでない場合、政府機関は、サービスについてお互いに課金することになるであろう。ネパールにおいては、政府が、各官庁にデータについて相互に支払いをするよう求めている。英国においては、政府機関は、殊に政府が気象・気候サービスのありうべき利用法についての検討及び定義という助けを必要とするときには――通常は協力する必要があるとはいえ――気象サービスについて費用を分担し、競争し、あるいは情報源を一元化することができる。

・ NMHSは、その他の付加価値型のサービスの総合的な供給者たりうる。この場合、NMHSは、他の供給者と競争する。

NMHSのデータ及びサービスへのアクセス及びその価格設定

経済及び実務についての考察に従えば、社会基盤たるデータ及びプロダクトの無課金の提供を含むデータポリシーに向けた革新的な手法が、社会経済的な便益を生み出す可能性は非常に高い（Weiss 2002）。その根拠は、基盤的な気象データ・気象サービスが公共財として特徴付けられるものであり、すなわちその消費が非競合的なことである。このことから、当該情報がすでに入手可能であるときには、その消費の追加に対する供給に係る限界費用は、ほとんど又は実際にゼロである。さらに、消費からの排除（すなわち課金されたデータの複製の制限）に係る費用は、実行不可能ではないとしても、高価に過ぎる。その結果、国が資金を供給した無償の基盤的データへのアクセスは、社会の福祉に対して肯定的な効果を有するであろう。

対照的に、特定の顧客集団向けの付加価値型のかつ調製された特別なサービスは、私的財としての特徴を有する（消費について競合的であり、排除に係る費用は低い）。この場合、洗練されたプロダクトを生産するために必要な追加の材料を特定したり当該追加の材料に係る限界費用を利用者に課金したりすることは、比較的容易である（Freebairn and Zillman 2002; Zillman and Freebairn 2001）。

データの自由化に対する態度は、著しく多様である。オランダ、ノルウェー及び米国、さらにある程度はアイスランド及び英国は、リベラルなデータポリシーに従ってきた。しかし、欧州のNMHSの多くは、気象データ・気象サービスに課金している。

NMHSの運営モデルについての選択肢

その程界の中にとどまっているNMHSの構成部分の運営についての選択肢としては、何があるだろうか？それは、政府の省庁、公共企業体、あるいは官民共同（PPP）でさえありうる。それぞれが、資金調達の選択肢、運営の動機付け及び運営における自治に影響する。

・ 資金調達の選択肢。選択肢は存在するが、政府以外の収入源からその収益の20～40％を超えるものを得ることができたNMHSはないことに注意しなければならない。よってこれは、助成金を受けない完全な民間企業となりうることは決してないだろう。

・ 運営の動機付け。こうした動機付けは、自治、報酬及び効率性を可能にする。

・ 運営における自治。こうした自治としては、人事方針についての柔軟性の増大等がある。

政府は、効率性の改善及び公共サービスに係る費用を削減する途を探ってもいる。この文脈において、運営の効率性とサービスの供給における政治的統制との間のバランスを見出す困難に直面せざるをえないとはいえ、運営モデルは、殊に重要な役割を果たす（Broussine 2009）。その手法は、公共サービスのアウトソーシングから、派生元省庁の手の届く範囲で活動する独立性の高い政府の主体への公共的機能の移行まで、様々である。公共の安全に関連するサービスは、おおむね、中央、地域又は地方の政府の統制下にとどめられてきた。

生命及び生活の保護のための責任を有するとはいえ、NMSの中には、準商業化の対象となってきたものもある（Freebairn and Zillman 2002）。ただし、その改編の過程は、必ずしも望ましい結果をもたらさず、より多くの開発途上国が公務の運営方法を変えるにしたがって、その問題点のいくつかが長期にわたるものとなるリスクもある。

幸い、現在では、公共部門における事業体の実務について多くの知識がある。この知識は、公務、ひいてはそのNMHSを改革してきたますます多くの国の経験に基づくものである⁵。資金供給、運営及び人員についての自治の程度は、公共財及び公共サービスを供給する主体同士でも著しく多様であることが示されている（Van Thiel 2009）。むろん、こうした自治は、組織の類型についての一般的な枠組を定義することを難しくしており（Gill 2002; Pollitt et al. 2005）、さらに、用語についての国際的な共通理解もない。

そうであっても、Van Thiel（2001）及びGreve, Flinders, and Van Thiel（1999）は、いくつかの政府に共通する、公共部門の主体の組織構造を明らかにした。これは6類型の主体を取り上げており、それぞれ自治の強さの順に特徴付けられている。

・ 政府の省庁の一機関（大臣の直接的な統制の下で活動する階層的な単位）

・ 政府の実施機関（省庁の準自治的な部分）

・ 公共的主体（中央政府の手の届く範囲内で活動するもの）

・ 有志又は寄付による組織（公共サービスを供給するボトムアップ型の主体）

・ 民間化された企業（完全に民間化された元国有企業）

・ 契約者（公共サービスの供給について政府と契約した民間の主体）

ある国がどのモデルを選ぶかは、国家の立法の枠組等の政治的、経済的及び社会的な情勢に依存する。他の基準は、運営モデルについての意思決定過程中の大まかな指針として作用しうる⁶。

・ 政府による関与の程度。公共サービスの供給に政府がどの程度関与しているか？政府は戦略の策定（運営委員会又は執行委員会の委員の指名等）にのみ関与しているのか、あるいは業務上の活動に介入できることとされているのか？

・ 持分。当該主体はどの程度政府の所有となっているのか？国有か、あるいは国の有する持分は少数なのか？この基準は、組織の主体が政府予算から資金を供給される度合いについてのものでもある。

・ 内部的な自治。当該組織は、規則を発出することができるか？独立した会計システムを有しているか？人事政策及び運営についてどれだけの自治を有しているか？

NMHSのサービスについての運営モデル

我々は、出発点としてこの6類型を用い、これらを現在のNMHSにおいて明らかになっている各種の運営モデルに対応するように調整する（図5.2）。我々は、もう一つの類型――国有企業（SOE）――を追加する。これは、契約者の類型を置き換えるものであり、公共的主体と民間化された企業との間に置くことができる――また、有志又は寄付の類型を除く。実際には、ほとんどのNMHSが、省庁の一機関、実施機関又は公共的主体である。

図5.2　NMHSの運営についての5つのモデル

出典：Gill 2002、Greve、Flinders及びVan Thiel 1999から適用。
注意：前4つのモデルは、官民協力関係として、民間化された企業と協働することもある。

モデルI：省庁の一機関

省庁の一機関は、担当大臣による直接的な統制の下で活動する階層的な単位であり、当該大臣は、直接的な政治的統制を行い、この単位の業績について政府としての責任を負う。このような単位を有する省庁の例としては、法務、経済及び国防に係る省庁がある（Greve, Flinders, and Van Thiel 1999）。この単位は、国の予算から資金を供給され、通常は単一目的の主体であり、また、国民に対する非商業的サービスや他の公共部門の主体に対する支援を提供する。これらは公法の下で活動し、それ自身としての法人格を持たない（Gill 2002）。その良い例が米国のNWSである（BOX5.5を参照）。

BOX5.5　モデルIの例：米国国家気象局

米国国家気象局（NWS）は、その全てのプロダクト及びサービスを供給するために、公共財のための公的支出において中核的な資金提供を受けている。この手法は、NWSとは直接に競争しない強力な民間部門の確立を助けてきており、以て、公共の安全及び経済的な安全保障のための基盤的な情報の提供における公共部門の役割と、民間部門において調製された付加価値型のサービスを維持する必要とのバランスを維持している（NRC 2003）。このバランスによって、公共財、私的財及び混合財の間の明確な区別が可能になっている。

米国においては、気象事業は3つの部分を持つ：（a）NWSという形態の公共部門は、生命及び財産の保護及び国民経済の拡大について責任を負う。（b）学術界は、科学の発展及び教育について責任を負う。（c）民間部門は、気象会社、民間企業又は民間コンサルタントのために働く気象学者及び放送気象学者からなり、個々の発注者のために調製されたプロダクト及びサービスを生成したり社会の安全に影響しうる予報／警報の伝達についてNWSと協働したりする責任を負う（NRC 2003）。

モデルIは、公共部門による資金供給が充分であれば、最も実施が容易なモデルである。この手法のリスクは、代替的な収入源がないことから、公共支出が減少すればサービスも減少することである。多くの国では、公共部門における資金供給の削減は、NMHSが政府の他の優先事項（初等中等教育、公衆衛生、国家安全保障等）との競争下にあることを意味している。公共的な資金供給の不足は、NMHSに、人員削減、観測網の維持不能、革新のための能力の不足、組織の意欲低下及びサービス提供の劣化へとつながる下方スパイラルを生み出す――これは結局、さらなる怠慢と、顕著現象を万全に警報する必要に応える能力の欠如とにつながる。

さらに、NRC（2003）が次のように指摘したように、様々な理由によって、官学民各部門間には、不可避の緊張がある。

・ 各部門は、様々な度合いで同じ活動――データ収集、モデル作成・解析、プロダクト開発及び情報の流布――に寄与しており、それゆえに、これらの役割を明確に差別化することは困難である。

・ 各部門は、他の部門及び一般公衆とのデータ及びモデルの共有について、固有の哲学を持っている。

・ 科学的知識及び技術の進歩が、新たな利用者コミュニティの登場を可能にし、各部門ができること及びしようとすることを変化させている。

・ すべての構成者が、3部門の適切な役割及び責任について、同じ期待と理解とを共有しているわけではない。

米国においては、3部門間の摩擦を軽減することが、気象事業の円滑な機能にとって重要である。約40の国が、このモデルを用い続けている（John Zillmanからの電子メールによる私信、2013年1月5日）――また、そうしている国の多くが、他のモデルのいずれかへの移行中、あるいは最近移行している（ケニア、タンザニア、ウガンダ等）。

モデルII：契約による実施機関

契約による実施機関は、政府の省庁の準自治的な部分である。こうした主体は、省庁の一機関よりは強い自治を有するが、まだ強い階層性及び資金供給における上級官庁との関係性を有している。その結果、大臣は、当該機関の業績について政治的に責任を負う。実施機関の例としては、デンマーク特許局、オランダ移民・帰化局、スイス連邦気象・気候局（BOX5.6参照）がある。契約による実施機関の活動は、枠組文書（framework document）によって定義されており、これは、業績及び予算の指針を定めている（Greve、Flinders、and Van Thiel 1999）。一般的に、契約による実施機関は、国の予算から資金を供給される。ただし、組織の構成によっては、これらは独自の収益（利用者からの料金によるもの等）を得ることもできる。契約による実施機関は、省庁の一機関と同様に公法の下で活動し、固有の法人格を有しない（Gill 2002）。

BOX5.6　モデルIIの例：MeteoSwiss

1990年代後半、スイス連邦参事会は、その公共サービスについて、四重円モデルと呼ばれるものを実施した。その目標は、有効性及び効率性の向上の達成を期して、公共サービスを中央政府から高水準の経済上・業務上の自由を持った主体へとアウトソーシングするのを促進することであった（SFC 2006）。

その結果は、このモデルの外側に行くほど市場独占が拡大する一方で政治の影響が小さくなるというシステムであった（図B5.6.1）。第一の、最も内側の円は、政治と密接に関連する、省庁の一機関たる主体を示す。第二の円には、予算全体の下で運営され、政府によって業績上の義務を課される主体が属する。第三の円は、公共的主体からなる。第四の円は、国有企業（SOE）を表す（SFC 2006; Steiner and Huber 2012）。

図B5.6.1　スイス連邦参事会の四重円モデル

出典：SFC 2006及びSteiner and Huber 2012から適用。

四重円モデルは、固定的なものではなく、この枠組内での組織の改編及び自治拡大の過程を許容している。スイスの事例においては、これらの過程は、連邦気象・気候局（MeteoSwiss）について提案された以下の改編過程の例のように、国の政治的議論と密接に関連している。

伝統的に、MeteoSwissは、契約による実施機関（第二の円）であった。しかし、2008年に、公共的主体（第三の円）への再編計画が提案された。この変化の要因は、政府データへの自由なアクセスという一般的な傾向であり、これは、MeteoSwissにとっては収益の減少につながるものである。これらの変化に対応するため、政府は、以下の要点に基づく新たな戦略を策定した。

・ 気象・気候の監視の継続

・ あらゆる時間スケールによる気象・気候の予報

・ 気象に関連する自然による危険を軽減するための、早期警報の保証

・ あらゆる基盤的データへの自由なアクセス

・ 固有の会計及びより大きな経済的自由を有する法的主体の設立

気象に関する新たな法律は、組織再編の前提条件となるものであり、これらの要点に基づく緻密なものであった。しかし、法律案の一般公開――スイスでは義務付けられているもの――及び政治的反応によって、（a）民間活動の度合い（広報及び後援を含む。）、（b）公務員の労働条件、（c）サービスの脱中央化についての意思の不明確さという、3つの領域における対立が明らかになった。その結果、2012年10月に、スイス議会は、MeteoSwissを契約による実施機関（モデルII）のままとすることを決定し、これを以て同局に対する政府の監視及び財政上の責任も維持された。

モデルIII：公共的主体

公共的主体とは、中央政府の手の届く範囲内で活動する主体のことをいう。その結果、これは、政治的・階層的な影響を受けることが少なく、運営及び管理についてより大きな自由を有する。統制の仕組は、法令に基づく。また、自治の強さに従って、中央政府と公共的主体とが、ともに業績についての責任を負う。公共的主体は、通常、規制に関する事項及び公立大学の運営について責任を負う。主体の中には、国から資金を供給されるものもあるが、国の予算に上乗せされる独自の収入源（徴収等）に依存するものもある。公共的主体は、公法に基づくものであり、その自治の水準に応じて部分的に又は完全に独立した法人格を持つ（Gill 2002; Greve、Flinders、and Van Thiel 1999）。

通常、政府は、商業的主体としての公共的主体について、普通は商業的活動に関連するものである排他性はないとはいえ、自由裁量による追加的な資金調達の仕組を用いる。たとえ政府がなお公共サービスの供給について責任を負っていたとしても、基礎となる目標は、サービスの供給に係る複雑さを公共的主体に移行させることである。この種の組織は、専門的な管理を充実させること及びサービスを国民にとってより身近なものにすることを期待されている（Pollitt et al. 2005）。

ここ25年間、欧州のNMHSは、公共的主体において様々な形態の商業化を試行してきた。その結果、これらは、ほぼ常に政府の手の届く範囲内で業務を行う主体として組織されている（Van Thiel 2012）。民間部門の商業サービスを確立しようという意欲は、フランス、オランダ、スカンジナビア諸国及び英国において最も強く（BOX5.7を参照）、その成功の程度は様々であった。また、多くのアフリカ諸国は、特に予算による資源において戦略的・戦術的な意思決定を自ら行う能力を有する柔軟性の高い組織を作り出すことを期して、気象に係る官庁を公共的主体へと再編する過程にある。

BOX5.7　モデルIIIの例：英国気象局

英国気象局の運営モデルは、（a）競争によることが合理的たりえないサービスを必要とする中央政府の主体、（b）商業的（通常は競争的）であることを旨としてサービスを供給される政府内外の顧客という2つの類型に顧客を区別している。この区別は、気象局が相互助成の可能性に関する競争法制の遵守を実現する助けとなっている（Met Office 2007）。

中央政府に対する非競争的なサービスの主な顧客は、国防省、環境食料農村地域省及び公共気象サービス顧客グループ（PWSCG）である。この場合、価格は、省庁間サービスにおける資本費用についての大蔵省の指針に従って設定される。気象局は、関連するあらゆる顧客と、顧客・供給者間の協定を結んでいる。これらの協定は、成果物及びこれに関連する費用を明確に定義しており、さらに可能であれば、費用の低減又はサービスの拡充に関する奨励金について定めている。対照的に、取引に係る利幅は、競争下にあるかその可能性があるものであり、市場の状況によって定まる。こうした性質は、政府省庁に対する競争的サービスにも該当する（Met Office 2007）。

適切な政策及び法律の枠組の確立が不可欠である。英国においては、気象局の活動は、1973年のGovernment Trading Funds Act及び1996年のMeteorological Office Trading Fund Order並びにこれらの累次改正によって定められている。trading fundは、投入された資本に対する還元をなすことを期待されており、これは国庫にも分配される。

この実務を他でも用いるのであれば、投入された資本に対するあらゆる還元は、国庫に戻すのではなく、新たなサービスへの投資や要員への報奨金の支給のためにNMHS内で使用することが推奨される。不幸なことに、多くの開発途上国でよくみられる実務は、発生した利益を直接に国庫に還元させ、サービスの維持や改善に寄与するものとはしないというものである。こうした再投資の欠如は、しばしば劣化した割高なサービスをもたらし、顧客の喪失や政治的支援の低下の進行につながる。

このモデル及びそのいくつかの派生型は、ほとんどのNMHSにみられるが、政府全体としての再編の一部としてでなければ、その実施は難しい。他の政府官庁によるサービスに対して支払いをすることに慣れていない政府の主体は、たとえ自身の業務に不可欠のものであったとしても、気象・水文情報に対する支払いを拒否しがちであることが、その理由である。NMHSは、そのサービスの費用対効果を監視及び主張するために、良い会計方法を適用しなければならない。また、会計、コストセンター及び経営実務についての指針が必要であり、これらは、世界気象機関（WMO）によって確立されうる。

この手法の帰結の一つとして、契約に基づく資金供給の不足を埋め合わせることを目的として、社会基盤に対する中核的な支出が全体的に削減されてしまいかねないことがある。契約に基づく資金供給が通常は短期的なものであって、現行の基盤的な社会基盤に係る費用を満足するものではないことが問題である。また、予報ではなく、開発、販売及びマーケティングをより重点化して、多くの人員を勧誘及び契約に係る業務の管理に専念させる必要もある。小規模なNMHSにおいては、こうした業務にあまり多くの人員を専念させることは、実現し難い。さらに、移行中に、あるいはその前であっても、観測システムのデータベースからのデータ――ほとんどのNMHSが自分だけの資産にしようと考える――の取扱い方法という問題が生じてくる。その結果、こうしたNMHSは、これらのデータへのアクセスを制限しがちである。実質的な影響としては、NMHSが、こうした資産が自らの負担を以て他者に利用されることになるのを恐れて、気候適応についての基本的な照会に回答しないことがある、というものがある。

モデルIV：国有企業（SOE）

SOE――非常に多くの国における公共サービス提供の重要な要素（Gill 2002）――には、モデルIIIの主体よりもさらに業務及び運営における自治が強いという特徴がある。これは、私法（すなわち法人及び民間企業を規制する法）の下で活動し、固有の法人格を有し、政府がその株式を保有してこれを支配する。ただし、政府による支配について、統一的な定義はない。例えば、国際連合貿易開発会議（UNCTAD）は、支配を、政府が10％以上の議決権を持つか、最大の単元株主であることを要件とするものとして定義している（UNCTAD 2011）。

SOEは、郵便事業、鉄道あるいは電力事業の分野によくみられる。公共的主体と同様に、SOEは、政府から指定された担務を果たさなければならず、また、市場介入又は持分の売買によって支配される。さらに、大臣の責任は、通常、戦略及び資金供給についての意思決定に限られる。SOEには、政府からの助成を受けるもの――特に、鉄道に係る社会基盤の維持等の投資集約型の公共サービス――もあるとはいえ、通常は、それら自身の利益から資金を供給される（Gill 2002; Greve, Flinders, and Van Thiel 1999; Van Thiel 2001）。

モデルIVは、競争的な商業市場において直接的に競争することを奨励あるいは要求されているNMHSに該当する。モデルIVのNMHSとなった最初の事例は、ニュージーランド（BOX5.8を参照）で起こった。このような状況において、国家気象機関は、基盤的な気象・水文のデータ・プロダクトの卸売事業者として活動し、商業的に又は任意に資金を提供される小売サービスがこれらを購入する。中核的な公共サービス以外の全ては採算のとれるものであり、その費用は顧客に転嫁される。このモデルは、公共気象サービスを民間部門との契約に移行させたり政府が所有する商業的企業を設立したりすることを決定した国にも該当する。この場合、当該政府は、気象サービスについて要求事項を定義し、国有企業は、公共的主体がそうするのと同じ方法でその公共的な責任を果たすために、その契約上の義務を満足させる。こうした企業の経営陣は、当該国のために、WMO等の国際的な主体に参加する。

BOX5.8　モデルIVの例：ニュージーランドMetService

ニュージーランドは、国有企業（SOE）化の手法を採用した最初の国の一つである。ニュージーランド気象局は、運輸省の実施機関として運営されてきた。しかし、科学・運輸分野における一連の再編において、これはMetServiceと国立水文大気研究所とに分割され、1992年に業務を開始した。

MetServiceは、商業的事業者として活動するSOEとして設立され、ニュージーランドの国家気象サービスを提供する。これは、全部所有の子会社であるMetraを有し、こちらは国際的に商業的サービスを供給する。国立水文大気研究所は、気候に関する課題及び科学研究について責任を負い、Crown Research Institutesの構成体の一つである。これは商業的活動も行っているが、MetServiceとは異なり、配当を保証することを求められていない（Steiner et al. 1997）。

設立当初、MetServiceについては大きな期待外れもあったが、国から実施のための権限を与えられれば、商業的企業として活動するSOEが公共サービスを提供して国の国際的義務を実施し、また、株主の投資に対する還元を提供できることは証明された。

NMHSに競争的な商業市場において競争することを求めることによって、NMHSが水文・気象の基盤的データ及びこれに関連するデータについて有する独占並びに公正な競争に関して数多くの課題が生じることが警告されている。NMHSは、個人及び民間部門による公共情報の効果的な再利用を可能にする、データの独占者である。ただし、これが公共部門としての担務と商業的な利害とを明確に切り離さなければ、水文気象及びこれに関連する情報についての商業的市場におけるその支配的な地位が、不注意に、あるいは故意に濫用されるさまを見るのは容易なことである。

モデルV：民間化された企業

SOEの自治がさらに強められると、その結果は、民間化された企業である。この変化の過程は、電気通信や航空輸送といった高度に競争的な部門においてよくみられる（Greve, Flinders, and Van Thiel 1999; OECD 1995）。SOEと同様に、民間化された企業は、私法の下で活動し、固有の法人格を有する。しかし、これまでのモデルとは異なり、これは、自身の業績について全ての責任を負う。これは市場において自由に活動し、固有の収益を生む。たとえ民間化の過程を通じて直接の政治的な統制はなくなっていくとしても、その経済活動は、規則類によってある程度統制される（Hughes 2003）。

通常、民間化とは、資産に対する政府又は国の所有権及び支配を民間部門に移転することをいう。また、民間化には、会社又はその業務の移転も含まれる。政府が競争的な部門における企業（資金供給サービス、実業等）を保有すべきではないということは、広く受け入れられている。ただし、公共サービス（エネルギー、運輸等）については事情が異なり、民間化についての見解は、非常に多様である（OECD 1995）。NMHSの分野における民間化の例の一つが、オランダのものである。王立オランダ気象研究所（KNMI）は、その商業的な権利を、Holland Weather Services（HWS、BOX5.9を参照）として民間化し、KNMIを、省庁モデル（モデルI）に近い、政府の主体としての役割を果たすものへと戻した。すなわち、実際には、完全な民間化は、公衆及び政府に対して基本的な責任を負うNMHSにとって、現実的な選択肢とはならないと思われるが、公共部門の主体の子会社であって完全に商業的な領域で活動するものには、その余地がある。

BOX5.9　モデルVの民間化された企業：Holland Weather Services

1999年、王立オランダ気象研究所（KNMI）の商業活動の全てが、Holland Weather Services（HWS）として民間化された。この決定は、KNMIが商業部門における活動を強化していたことから、KNMIとその商業上の競争者との間の緊張が高まっていたことを受けたものであるa。HWSの株式は、日本の多国籍気象会社であるウェザーニューズ（75％）と、オランダの起業家（25％）が保有した。現在、HWSは、メディアとの契約、インターネットサービス、海運会社との契約、農業者等の特定の顧客のための予報パッケージ等の商業サービスについて、国内市場で競争している（Pollitt et al. 2005）。

KNMIは、国のナレッジセンターとして機能しており、非商業的サービスを担当している。その例の一つが、航空産業に対する気象サービスであり、これは、国の安全に密接に関係することから、公共的（非商業的）なサービスであると考えられている（Pollitt et al. 2005）。また、KNMIは、気象の予報・警報に必要な観測に係る全国的な社会基盤について、独占的な支配を維持してもいる。しかし、KNMIがもはやメディアとのいかなる契約をも結んでいないことを踏まえて、民間企業は、KNMIによる気象警報を適時にメディアに伝えることを保証しなければならない（Pollitt et al. 2005）。

a. ノルウェーにおいては、暴風雨気象センターAS及びノルウェー気象研究所の事例が、商業的活動についての国と民間部門との緊張関係の可能性を示している。

官民協力関係

さらなる自治の拡大によって、NMHSと民間部門との情報及びデータの交換を取り次ぐことができる主体を創設するための商業部門又は非商業部門との協力という、NMHSについてのもう一つの手法が生み出されるであろう。このような協力関係は、商業部門にとって最高の価値を持つ観測成果を充実させつつ全国ネットワークを強化するための観測所を獲得する方途ともなりうる。官民協力関係（PPP）として知られるこの考え方は、従来の調達及び契約に代わることができるものである。PPPの目的は、官民両部門の資源を結び合わせて相乗効果を生み出す結果として、より効率的かつ高品質の、より良いサービスを提供することでなければならない。また、気象・気候サービスを提供するためのPPPの確立の程界は、非常に広い。

PPPには、ノウハウの交換及び公共的な担務を満足させるにあたってのリスクの分担がなされる複雑なプロジェクトを合同で管理するための、少なくとも官民一者ずつのパートナー間の長期的な協力等がある。PPPを、行政機関の再編と完全な民間化との間の第三の道であると考えることもできる（Lienhard 2006）。協力は、経営的手法を以て担務を満足させることを両者に義務付けることの、契約による合意に基づく。PPPの枠組の下で参加する主体は、互換的な又は相補的な目標を追及する。ただし、政府は、業務上の責任は民間企業にも分担させる一方で、中心的な運営の責任については支配を維持する（Skelcher 2005）。潜在的なPPPは、当該プロジェクトの実現可能性についての慎重な事前評価を要する。通常、プロジェクトは、得られた収益がその費用をまかない、かつ投資に対する充分な還元をなすのであれば、民間の主体にとって資金供給が実現可能なものである。受入先となる政府にとっての実現可能性は、民間の主体から持ち込まれることが期待される専門性及び民間の主体へのリスクの移転を考慮したうえで、公的資金を以て当該プロジェクトに資金を投入することの経済性と比べたときの効率性に依存する。

しかし、PPPには、多くの潜在的な利点とともに多くの避け難いリスクがある（表5.1）。よくみられるリスクとしては、（a）情報の非対称な流布、（b）民間企業の楽観的なふるまい、（c）透明性の欠如、（d）財政上のリスク、（e）担務の達成の不確実性、（f）統制の非効率性、（g）民主的な参加及び責任の欠如等がある。各国固有の多くの問題も存在する（競争の統制、契約の締結、課税、雇用及び契約に関する各種法律に係るもの等）。よって、政府と民間企業との間で慎重に作られた契約が必要である（Lienhard 2006）。さらに、責任を負う関係者には、単なる経済上の目標ではなく、公共の福祉に基づく共通の目標を目指す新たな文化――信頼、相互理解及びお互いからの学びによるもの――が要求される。国家的な担務を満足させるにあたって民間企業を参加させることには、特別な困難がある。NMHSについては、気象警報は国家的な担務であり、PPPに適したものと考えられることはありそうにない。しかし、警報の伝達方法については、PPPも参加できるであろう。よって、PPPは、全ての参加者にとっての利点及びリスクが充分に検討された、win-winの状況に基づくものでなければならない。

表5.1　官民協力プロジェクトの利点とリスク

利点 | リスク
所掌する公共機関にとって： |
資金負担の軽減又は効率性の向上 | パートナーの選択
プロジェクトの実現の早期化 | 長期的な責任
担務の達成/軽減の最適化 | 複雑さ
イメージの向上 | 利害対立又は政治的リスク
民間部門のパートナーにとって： |
新たな市場の開拓 | 長期的な責任及び安定性
公共のビジネスパートナーの勧誘 | 意思決定過程の長さ
成功するチャンスの向上 | 偽競争
収益の予測可能性 | 利害の相違

出典：Lienhard 2006.

PPPは、様々な方法で設計され、政治的・文化的な文脈の影響を受ける。スカンジナビア諸国及び英国においては、PPPは、社会民主主義的な福祉国家による公共財の供給という伝統にいささか反するものである。しかし、米国においては事情が異なり、伝統的に民間部門がより密接に公共財の供給に参加するものとされてきた（GAO 1999; Skelcher 2005）。スイスにおいては、MeteoSwissというPPPの事例が、NMHSが民間の保険会社とどのように協働しうるのかを示している（BOX5.10の技術的考察を参照）。

BOX5.10　技術的考察：MeteoSwissとMobiliarとの官民協力関係

スイスには、一流の保険・再保険会社が数多く所在している。これらのいくつかは、その業務における気象・気候データの重要性――例えば、顕著気象現象又は気候に関連した環境の変化による資産への損害――を理解してきている。MeteoSwissは、数年間にわたって、こうした企業のいくつかと協力してきた。通常、協力は、伝統的な顧客－サービス供給者関係という形をとり、MeteoSwissは、高度に特化した気象・気候データを提供する。しかし、いくつかの保険会社との協力は、さらに先を行っている。ある事例では、MeteoSwissは、パイロットに気象による危険を知らせるために、保険プールからの資金提供によって、航空機のための動画及びパンフレットを作成している。このパンフレットは、MeteoSwissが最も多く請求される情報となり、今なお合同で提供されている。他の事例としては、大手再保険会社の支援による季節予報の解説がある。

最近、MeteoSwissとスイスの保険会社Mobiliarは、長期的な協力関係の確立に取り組んできた。Mobiliarは、顧客への気象情報の流れを改善することによって、顧客の確保を拡大し、また、損害による負担を軽減することを期している。

その第一段階において、危険な気象現象の警報システムが開発され、現在、これは、同社の既存のアプリサービスに組み込まれたモバイル用アプリを通じて配信されている。MeteoSwissが警報のロジック及びデータの供給を提供する一方で、Mobiliarの第三者パートナーが技術的な実装を行っている。さらに、MeteoSwissは、助言及び支援の役割も有している。このようなPPPは、MeteoSwissに、追加的な収益だけでなく、技術上の知識を共有する機会をももたらす。相乗効果は、合同プロダクトを提供するために、このような方法によっても達成され、開発コストを低減させることができる。

第二段階においては、顧客に特化したサービスについての協働に、PPP型の手法が採用される。MeteoSwissとMobiliarは、合同で、ワイン生産者のための雹予報、運転者のための野外GPS（全地球測位システム）ベースの道路気象予報といった、モバイルアプリの追加要素を開発することとなる――これらは、後に独立して販売される。

このようなPPPは、全ての利害関係者に付加価値をもたらすことができる。Mobiliarにとっては、次のような利点がある。

・ サービスの積極的な差異化

・ イメージの向上

・ 市場における存在感の増大

・ 顧客の確保の拡大

・ 新たな顧客

・ 情報に恵まれた顧客による財産の損失の減少

Mobiliarの保険の顧客も、この体制から次のような利益を得る。

・ 災害につながる気象現象についての早期の情報

・ 財産の損失の減少

・ 顕著気象現象についての調製された情報

・ 単純、直感的かつ技術的に最新の配信

最後に、MeteoSwissは、次のような利点を実現する。

・ 追加の長期的収益（データ及び助言）

・ プロダクトの合同開発及びノウハウの共有

・ 開発費用の低減

・ 公共サービスの拡充

PPPは、どのようにすればNMHSのありうべき運営モデルと調和するであろうか？一般的に、モデルIからIVまでのどの主体も、PPPの下で民間のアクター（モデルV）と協力することができる。しかし、PPPの確立を強制したり妨げたりする立法・政治の枠組⁷等の外部効果がありうる（Gawel 2011）。

明確に定義された法的環境は、これが政府の主体が民間の主体との長期的な協力関係へと踏み出す法律上の基盤として作用することから、重要である。これは、モデルIからIVまでの政府の主体に対して、民間の主体に対するよりも大きく影響するとされる。民間のアクターが協働の可能性について自由であるのに対して、政府の主体は、PPPの領域における活動を、基本的には法律による権限の付与に依っている（ADB 2008; Gawel 2011）。

モデルI及びIIIの主体並びにPPPに関するその意思決定は、これらの主体が政府の手の届く範囲内で直接の政治的統制を受けることを踏まえれば、政治的枠組からの影響をより受けやすい。対照的に、SOE（モデルIV）は、通常は政治的な綱引きとは距離を置いていることから、おそらくは影響を受けにくい。

PPPは、しばしば複雑な構成となり、成果物の供給について、民間のアクターを強く必要とする。よって、プロジェクトの種類によっては、民間の潜在的なパートナーの数は限られており、実施体制は民間企業に準独占を与えるようなものとなり、それゆえに、こうしたパートナーが交渉プロセスに大きな影響を及ぼす（ADB 2008）。その例として、製薬事業における潜在的な民間のパートナーが限られている、国際的なワクチン接種プログラムがある（Buse and Walt 2002）。

法規の枠組

我々は、本書において、NMHSの効果的な活動及びサービス提供についての適切な法規の枠組を確立することの重要性を述べてきた。驚くべきことに、多くの国々が、気象・水文の予報・警報についての明確な法律の枠組を有していない。

法律の枠組

WMO加盟国は、国際的合意に基づいて、そのNMHSを気象・水文の警報の作成・伝達を所管するものとして指定してきた。適切に管理されたシステムにおいて、警報は、他の分野の行動の引き金となる。例えば、洪水警報は、公衆衛生機関が水から生じる疾病のリスクを警戒するきっかけとなるものであり、高潮警報は、国民保護を担当する機関が氾濫の危険がある低地帯からの避難を促す警報を行う引き金となり、また、地方政府を行動させるべく警告するものでなければならない。上海多重危険早期警戒系統における早期の警告活動は、何らかの公衆向けの周知がなされる前に適切な実施機関が情報を得ること及び公的なメッセージが調整されることを保証する。しかし、警報が、広範な危機対応の引き金にはならないとはいえ、多くの場合、個人が自らを守るための適切な行動をとることを保証するために必要とされていることから、このようなシステムは、いかなる形であっても気象・水文の警報の発表を妨げるものであってはならない。

しかし、国としての法律の枠組の不在にあっては、NMHSがこの権限を主張することが困難になることがある――また、予報担当者が、予想に係る能力の限界を超える予報の誤りについて責任を負わされるかもしれない。国際的合意とは対照的に、いくつかの国においては、NMHS以外の実施機関が気象及び水の警報を発表している。あるいは、そうした警報は、何らの権限もないことから、無視されてしまうことがあったり、商業的気象サービスの免責事項と矛盾するものであったり、あるいは全く発表されなかったりする。市民社会を守ることができたであろう行動はとられず、防ぐことができたはずの災害が発生する。

一般的に、気象に関する法律は、各国に特化したものであるが、若干の批評によって、いくつもの共通性及び最良事例を特定することができる⁸。

・ 1955年、オーストラリアは世界で初めて気象に関する法律を施行した国の一つであった。この法律は、気象局（BOM）を統制して、その機能、権限、責任及び規制を定めている。BOMは、2007年の水文法（Water Act）によって、水文に関するデータの収集及び解析を行う責任を追加された。

・ 米国においては、2005年の国家気象局任務法案が、（a）一般公衆の生命及び財産の保護のために設計された気象予報・警報を作成・発表すること、（b）水文気象ガイダンス及び中核的な予報情報を作成及び発表すること、（c）気象、水文及び海洋についてデータ及び情報を収集及び交換すること、（d）運輸長官に通報、予報、警報その他の助言を提供することによって生命及び財産を保護することを、NWSの責任と定めている。同法案は、NWSが民間部門と競争することを明示的に禁じている。

・ 英国においては、気象局の業務は、1973年のGovernment Trading Funds Act及び1996年のMeteorological Office Trading Fund Order並びにこれらの累次改正によって定義されている⁹。米国の法律とは対照的に、これらの法令は、NMSによる商業サービスを通じた投資の回収の達成について明示的に定めている。タンザニアにも、同様の法律の枠組が存在する（Gray 2012）。他の国々も、収益を重視している。ネパールにおいては、政府は、公共の実施機関全てに、政府の各省庁間でデータ及びサービスを販売することを要求しており、大蔵省がその収益全てを有することとされている。

・ 中国においては、気象法が、中国気象局の義務を定めている。国務院は、気象による危険及び警報に関する規則類も発令している。各実施機関は、政府のあらゆるレベルにおいて、その役割及び責任を認識しており、このことが、警報に対して適切な行動がとられることの保証を支えている。罰則としては、人民が法律に違反して顕著気象についての警告を発表することについての規制に係るもの等がある（韓国においても同様のことが行われている）。

・ 韓国においては、韓国気象局の子会社であり、出資の全額を公的資金によっている韓国航空気象エージェンシーの責任も、気象法によって定められている。同法は、同社を「大統領令の定めるところにより、航空気象サービスに関連するあらゆる収益性の事業に参入できる」ものと定めている。韓国の気象産業振興法¹⁰は、韓国気象局に、韓国の商業的気象事業の確立及び発展を積極的に支援する責任を付与している。

これらの法規の基礎となっている政治システムは様々であるが、これらの共通点及び最良事例は、NMHSの運営の基礎を定める立法の基本的な要素を構成するものである（BOX5.11の技術的考察を参照）。

BOX5.11　技術的考察：気象又は水文に関する法律の重要な要素

気象又は水文に関する有効な法律は、以下の諸要素を含むべきである。

・　任務。当該法律は、政府における説明責任の所在及び（a）正確かつ適時の予報の発表の保証、（b）気象・水文による災害の防止、（c）気候資源の適切な開発及び効果的な保護、（d）経済発展、社会開発及び国民の福祉のためのサービス提供等、国家気象水文機関（NMHS）の目的について明確なものであるべきである。

・　あらゆるアクターの包摂。当該法律は、観測、予報、サービス、防災及び気候資源の開発並びに関連する科学技術の研究に関与するあらゆる主体を包摂するものとすべきである。

・　公共サービス。当該法律は、公共的な気象・水文サービスを第一の優先事項として、NMHSを、社会・経済の発展及び国民の福祉のための基本的な公共サービス機関として明確にするものとすべきである。NMHSは、国の経済・社会開発計画及び会計予算に明示的に組み込まれたものとされるべきである。

・　無償のサービスの条件。当該法律は、無償の公共気象サービスの条件を定めるべきである。このサービスは保証されるべきであり、また、公共サービスの条件が満たされるならば、これは有償サービスに資するために提供されるべきである。この公共サービスは、重要な生産セクタへと波及するものとすべきである。例えば、ほとんどの開発途上国において、農業セクタは、小規模農業者を支援するための情報を受け取るものとされるべきである。

・　権限。NMHSは、気象業務・水文業務について国家的に責任を負う主務官庁として、必要に応じて政府の下位において明確に指定されるべきである。

・　研究開発。政府は、（a）気象に関する研究開発を促進し、（b）気象に関する最新の科学技術の利用についての訓練を保証し、（c）気象学の近代化における成果を保護し、（d）国際協力・国際交換を強化し、（e）情報の流布を改善するために、情報技術の発展を促進すべきである。

・　外部の主体。当該法律は、NMHSによる許認可を保証するために、また、公共サービスの弱体化を防止するために、国内において他国の機関及び個人が実施する気象・水文に関する活動についての規定を置くべきである。

・　施設。当該法律は、気象施設の建設及び保守についての規定を置くべきであり、また、国は、通常業務を保証するために、これらの施設を保護すべきである。設備についての基準は、以て諸測器が適切に検証、維持及び校正されるべく、明示的なものとすべきである。

・　観測。当該法律は、NMHS以外の主体が自らのために維持している観測所（船舶、航空機、水利施設、携帯電話基地局等）に対する要求事項を含む、観測所についての規定を含むものとすべきである。長期的に障害のない観測を保証するために、これと関連する周囲の土地も保護されるべきである。

・　予報及び警報。当該法律は、予報及び警報についての規定を置くべきであり、また、これらを発表するための統一されたシステムが存在するべきである。主務官庁――国家気象機関（NMS）又は国家水文機関（NHS）――又はその下位機関のみが当局による気象・水文の予報及び顕著気象・水の警報を発表するものとされるべきである。政府機関のために、調製された予報が発表されるべきである。ラジオ局及びテレビ局並びに指定された新聞社は、これらの予報又は顕著気象の警報のために、毎日、固有の番組枠又は紙面を割り当てるべきである。NMSは、その作成する気象予報番組の質を保証すべきである。情報技術を所掌する省庁は、気象通信に支障がないことを保証すべきである。

・　ラジオ周波数。気象に係る用途に指定された無線周波数及びチャンネルは、妨害から保護されるべきである。

・　収益の発生。当該法律は、費用回収及び課金、商業的サービス、発生した収益の保持等、収益の発生について具体的なものとすべきである。NMHSの情報を基礎として発生した収益（気象情報を流布するメディアによるもの等）の全部又は一部がサービスの開発に用いられるべきか否かが考慮されるべきである。

・　気象及び水文による災害。政府は、気象及び水文による災害の監視及び警報のためのより良いシステムに関与し、これを防止するための計画を作るよう省庁を手配し、また、その防止に係る能力を増進させる効果的な手段をとるべきである。NMHSは、各省庁の中でこれに係る事象の合同監視・予報を手配するための権限を与えられるべきである。また、NMHSは、当該事象を防止及び評価するための適時の方法を提案すべきである。

・　気候サービス。当該法律は、気候サービス並びにNMS及び他の主体の役割及び責任についての規定を置くべきである。NMSは、気候の監視、解析及び評価並びに大気の質の低下の原因となりうる大気組成の監視について責任を追うべきである。NMSは、都市計画、国家的な建設プロジェクト、大規模な地域経済開発プロジェクト及び気候資源（太陽発電、風力発電等）の利用のための大規模プロジェクトに関して、気候に係る実現可能性の研究の調整及び手配を行うべきである。

・　法的責任。当該法律は、許認可又は権限によらない公共的な気象予報及び顕著気象の警報の発表、最新の権威ある情報の流布又は利用の失敗、予報及び警報の発表について責任を有する役割の職員の懈怠等について、その法的責任についての規定を置くべきである。

・　国際条約・国際協力。当該法律は、気象に係る活動に関する国際条約に従うべきであり、また、国際協力におけるNMHSの役割を明示的に識別させるものであるべきである。

規則の枠組

各国は、立法の下の責任及び権限――例えば、気象・水文による災害の防止及びこれへの備えのためのもの――を補助するために、政府の規則類を採用する必要がある。こうした規則の枠組は、災害への備えを強化するために、損失を防止又は軽減するために、また、生命及び財産を保護するために作られる。これは、（国から地方までの）あらゆるレベルの政府におけるNMS及びNHSの責任を詳述し、国及び地方の政府の責任を明らかにする。また、これは、学校等の所定の公的機関がどのように備えるべきか、また、個人や組織を国全体の取組にどのように参加させうるかを規定するものでもある。

場合によっては、気象災害の防止及びこれへの備えについての計画の確立のために、NMSが、規則類によって明示的な主導権を与えられることもある。こうした規則類は、気象災害の防止のために施設の構造を強化したり、気象の影響を受けやすいあらゆる部門が建築基準の確立にあたって気象・水文による災害を考慮することを期待したりするために、政府機関が適切に対応することを見込んだものである。

NMSは、緊急対応計画の策定を主導することもあり、また、そうした計画を策定するために国民保護を実施する機関と緊密に協働することもある。国の緊急事態対応計画の策定にあたってNMHSの位置付けが明確でなく、国民保護とNMHSとの業務上の効果的な関係がないというのも、よくみられることである。規則の枠組は、各利害関係者の役割及び責任を明確にするように、また、危険にあたってのより効果的な協力関係を支援するように設計される。

規則類は、権限に基づくものであるという警報の性質が保たれることを保証しつつ、政府の各省庁は承認済みの行動指針に従うものであり、また、メディアは情報を適時かつ正確を旨として公衆に伝達するものであるという期待を以て、警報に係る情報がどのように流布及び利用されるかについて明確に定めるものでもなければならない。規則類は、情報が交通網や公共施設を含む利用可能なあらゆるメディアを通じてどのように公衆向けに周知されるかについても規定することができる。

最後に、規則類は、（a）気象災害の防止についての計画を作成できないこと、（b）災害防止の措置をとることができないこと、（c）不適切な施設について資格証明書を発行すること、（d）警報を隠蔽し、あるいは偽の警報を発表すること、（e）適時に緊急事態対応の手段をとらないことに関する法的責任を考慮したものでなければならない。

国際的合意

数多くの国際的合意が、NMS等の政府の実施機関を通じて、各国政府に義務を課している。こうした合意の中に世界気象機関条約¹¹があり、これは、WMOの目的及び各NMSがこの目的に貢献する方法――殊に全ての加盟国が世界気象会議の決定の実施に最善を尽くさなければならないこと――を定めている。

追加的な合意事項としては、海上予報の提供について定める海上における人命の安全のための国際条約¹²、国際航空のための気象サービスの提供について定める国際民間航空条約附属書3¹³、国家気候変動適応プログラムにおいていくつかのNMS等が果たす役割¹⁴を反映した気候変動に関する国際連合枠組条約等がある。

本報告書は、ここまで、現在のNMHSの実務における長所及び短所をみるとともに、その目的、組織及び業務についての基本事項を示してきた。次章では、NMHSをどのように近代化するのか――また、どうすれば世界銀行がWMO等の開発パートナーと協働して各機関に対する最良の支援をなしうるのか――について述べる。

注釈

1　運営モデルは、ある組織がどのようにして経済的・社会的なあるいはその他の価値を創造し、供給し、また獲得するのかについて、その根拠を記述する。理論及び実務において、運営モデルという語は、目的、提供物、戦略、社会基盤、組織構成、取引実務、運営プロセス・運営方針等の業務における中核的な諸相を示す、定型的又は非定型的な様々な説明について用いられる。

2　世界気象機関（WMO）加盟国が指名した177名の水文学顧問がいる。WMO一般規則によると、これらは国家水文機関の代表者でなくてはならない。

3　その他の例としては、バハマ上下水道公社、ブラジル水資源庁、フィンランド環境研究所、アイスランドエネルギー省水文局、マレーシア灌漑排水局、韓国国土海洋部、スイス水文調査所・連邦水理地質調査所、トンガ国土調査天然資源省、英国生態環境研究所等がある。

4　スコットランドにおいては、洪水予報センターは、スコットランド環境保護庁と英国気象局との合同事業体である。

5　Ferlie, Lynn, and Pollitt（2005）は、基本的枠組、規律の観点といった理論的側面及び国内的・国際的比較について書かれた、公共マネジメントについての手引書を発表した。Verhoest et al.（2012）は、30か国の政府の実施機関の沿革、特徴及び差異の包括的な概観を示した。Pollitt et al.（2005）は、フィンランド、オランダ、スウェーデン及び英国における制度のパターン及びNMHSの組織の比較を示した。

6　これらの基準は、ベルン大学Center of Competence for Public ManagementのAndreas Lienhard及びEtienne Huberが確立し、丁寧に示しているところである。

7　政治的枠組とは、国の形式的な法制度のことをいい、当該システム内における行動及び国家の機能を記述する。

8　こうした法律の例として、1995年のオーストラリアの気象法（http://www.comlaw.gov.au/Details/C2007C00548）、1999年の中国の気象法（http://www.china.org.cn/environment/2007-08/27/content_1034467.htm）、1998年のドイツのドイツ気象局に関する法律（http://www.gesetze-im-internet.de/dwdg/DWDG.pdf）、2009年の韓国の（改正）気象法（http://web.kma.go.kr/eng/images/down/weather_act.pdf）、1990年のニュージーランドの気象業務法（http://www.legislation.govt.nz/act/public/1990/0100/latest/whole.html）、2001年の南アフリカの気象業務法（http://www.weathersa.co.za/images/Application_Legislation/South_African_Weather_Service_Act_8_of_2001.pdf）及び2005年の米国の国家気象局任務法案（http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c109:s786:）を参照。

9　気象局に対する政府の財政上の期待は、大蔵省覚書（treasury minute）に示されており、これは、気象局のTrading Fundに要求される財政上の目標を、利子（支払可能かつ受取可能なもの）が付く前の通常の活動における余剰及び投入された資本の平均に対する割合として表現される配当というかたちで定めている。すなわち、気象局は、費用をまかなうことに加えて、政府からの投資に対する還元をなすことを期待されている。

10　この法律の条文は、http://web.kma.go.kr/eng/images/down/wip_act.pdfから入手できる。

11　この条約の条文は、https://library.wmo.int/pmb_ged/wmo_15-2015_en.pdfから入手できる。

12　この条約の条文は、国際海事機関のhttp://www.imo.org/About/Conventions/listofconventions/pages/international-convention-for-the-safety-of-life-at-sea-%28solas%29,-1974.aspxから入手できる。

13　この条約の条文は、スイス政府のWebサイト（https://www.bazl.admin.ch/bazl/de/home/politik/rechtliche-grundlagen.html）から、他の国際民間航空機関の文書とともに入手できる。

14　こうしたプログラムの例としては、エチオピア国家気候変動適応行動プログラムがあり、ここではエチオピア国家気象庁が主導的な役割を果たしている（Tadege 2007）。

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