Koldioxidbudget | Torsby kommun Januari 2023

1.1 Från globala till lokala koldioxidbudgetar

Sedan 2015 publicerar IPCC regelbundet beräkningar av vårt kvarvarande globala utsläppsutrymme – om vi vill begränsa jordens uppvärmning till 1,5 respektive två grader. Dessa beräkningar brukar kallas IPCCs globala koldioxidbudgetar. IPCC inskärper också i såväl sin femte utvärderingsrapport (AR5) och specialrapporten om 1,5-gradersmålet som den helt nya rapporten AR6 att det är våra ackumulerade utsläpp av koldioxid över tid som i huvudsak driver uppvärmningen av jorden. 

Budskapet från klimatpanelen är tydligt: vi behöver styra och reglera våra samlade emissioner av koldioxid och förhålla oss till deras senast publicerade globala koldioxidbudgetar – om vi vill ställa om på vetenskaplig grund. När forskare säger att läget är akut betyder det att den globala koldioxidbudgeten är på god väg att ta slut. När de säger att fönstret för att klara målen fortfarande står på glänt betyder det att den trots allt inte är helt förbrukad. Och när Greta Thunberg säger att klimatkrisen handlar om tid (Thunberg 2020), då är det exakt detta hon menar – det återstående utsläppsutrymme vi förfogar över krymper. 

Detta återstående utrymme kan brytas ner i tid och rum. Resultatet blir lokala koldioxidbudgetar som tillåter länder, regioner och kommuner att se och förvalta en andel av den globala koldioxidbudgeten över tid. Rätt använd är den lokala koldioxidbudget ett hjälpmedel för att styra och reglera våra kumulativa utsläpp av koldioxid, och därmed att agera på den logik som driver uppvärmningen av jorden.

1.2 Koldioxidbudgeten som klimatpolitiskt verktyg

Trots att budskapet från klimatpanelen är så tydligt är det faktiskt också ganska nytt. Det är först i och med publiceringen av sin femte utvärderingsrapport, AR5, år 2014 som IPCC anlägger detta tydliga fokus på vikten av att koldioxidbudgetera. Det är också vid denna tid som konceptet börjar sin vandring ut från forskningens korridorer och in i idédebatt och politik på allvar.

Här i Sverige ligger vi idag långt fram på lokal nivå. Ett snabbt växande antal kommuner, regioner och länsstyrelser har de senaste tre åren valt att beräkna egna koldioxidbudgetar. Dessa lokala koldioxidbudgetar beskriver inte bara en tuffare klimatomställning än den som beskrivs via det nationella klimatpolitiska ramverket. De föreslår en i grunden nytt tillvägagångssätt för hur vi ska tänka, planera och följa upp omställningsarbetet. De visar att faktorn tid har en djupare och mer tvingande betydelse än vi kanske velat tro. De visar dock inte bara att det vi gör i ett kort tidsfönster om några få år får ett förvånande stort inflytande på våra möjligheter att ställa om imorgon. De visar också att om en aktör ökar sina utsläpp eller dröjer med att ställa om så inkräktar detta på andras möjlighet att släppa ut eller ställa om i tid. De visar på behovet av att prioritera med starkt fokus på samhällsnytta.

Med en gemensam och ändlig utsläppvolym till vårt förfogande uppstår alltså nya och starka samband och beroenden i tid och i rum som koldioxidbudgeten synliggör, men faktiskt också hjälper oss att planera för på ett rationellt och kostnadseffektivt sätt. Ytterst visar koldioxidbudgeten upp klimatomställningen sådan den är beskaffad naturvetenskapligt. Den saknar gränser eftersom vi alla lever under samma himmel. Och med samma globala koldioxidbudget att förvalta. Den handlar om att avbryta våra utsläpp av koldioxid helt inom ramen för en koldioxidbudget och att fördela denna rättvist. Vi behöver samtidigt ta en stor hänsyn till kostnader och samhällsnytta när vi förvaltar och fördelar vår återstående utsläppsvolym; vår lokala koldioxidbudget.

1.3 Rapportens upplägg

Rapporten är indelad i fem huvudkapitel. I kapitel 2 ger vi en bakgrund till koldioxidbudgeten samt sammanfattar den metod som ligger till grund för beräkningen av Torsbys koldioxidbudget. Kapitel 3 sammanfattar Torsbys koldioxidbudget i siffror, med fokus på nyckeltal. För den som vill se detaljerade siffror och och fördjupa sin förståelse för ingående data hänvisar vi till Torsbys digitala koldioxidbudget. I kapitel 4 lyfter vi fram de centrala insikter som koldioxidbudgeten medför, för att i kapitel 5 ge några förslag på hur dessa kan omsättas i arbetet med koldioxidbudgeten. I det avslutande kapitlet (6) går vi igenom behovet av kontinuerlig uppdatering samt svarar på frågor om de två senaste uppdateringarna.

1.4 Från engångsprodukt till löpande serie

Tidigare rapporter som levererats i samband med att en lokal koldioxidbudget upprättats har varit engångsprodukter. I och med uppdateringen till AR6 introducerar vi från Klimatsekretariatet en ny tjänst, med löpande uppdateringar av rapporter i samband med ny data eller annan värdefull information som vi vill delge våra anslutna kommuner, regioner och länsstyrelser.

1.5 Område och beställare

Koldioxidbudgeten i denna rapport avser det geografiska området för Torsby kommun och är beställd av Torsby kommun.

Ackumulerade utsläpp av koldioxid driver den global uppvärmningen

Det råder idag en stark vetenskaplig konsensus om att våra totala utsläpp av koldioxid över tid avgör och driver uppvärmningen av jorden. Istället för totala används ofta orden ackumulerade eller kumulativa utsläpp av koldioxid, vilket fäster fokus på att våra utsläpp ackumuleras i atmosfären. Här ser vi ett urval från FNs klimatpanels (IPCC) tre senaste större rapporter som gavs ut mellan åren 2014 och 2021.

"Ett flertal vetenskapliga perspektiv indikerar en stark, ihållande och nästan linjär relation - i alla scenarion IPCC tittat på - mellan ackumulerade utsläpp av koldioxid och beräknad global temperaturförändring fram till 2100." (IPCC 2014 / AR5)

"Att begränsa den globala uppvärmningen kräver att vi begränsar de totala kumulativa globala utsläppen av koldioxid från mänskliga aktiviteter räknat från förindustriell tid, det vill säga, att hålla oss inom en total koldioxidbudget (hög konfidens)." (IPCC 2018 / Global Warming of 1.5°)

"Att begränsa den av människan orsakade globala uppvärmningen till en specifik nivå kräver, från ett fysiologiskt perspektiv, att begränsa våra kumulativa utsläpp av koldioxid, och att åtminstone nå nettonollutsläpp, samt att starkt reducera utsläppen av andra växthusgaser." (IPCC 2021 / AR6)

2.1 Koldioxidbudgeten och den större hållbarhetsfrågan

En allt vanligare tankemodell för att närma sig den globala hållbarhetsfrågan är genom så kallad Donut-ekonomi (Doughnut economics). Donutmodellen är framtagen av ekonomen Kate Raworth (Raworth 2017 och Raworth 2021), och används för att utvärdera hur väl en ekonomi lyckas tillgodose mänskliga behov – av bostad, mat, hälsa, utbildning, demokrati, jämlikhet, etc – utan att överskrida de planetära gränserna – stabila klimat, biologisk mångfald, friska hav med mera.

Donutmodellen definierar människans livsutrymme som det tillstånd där alla människors grundläggande behov tillgodoses utan att någon av de planetära gränserna överskrids. Enligt donutmodellen är måttet på en välfungerande ekonomi att vi håller oss inom detta livsutrymme. I dagsläget lever många människor med ett underskott av basala förnödenheter, medan andra lever i överflöd på bekostnad av jordens resurser. För att lösa den globala hållbarhetsfrågan måste vi sprida välstånd till fler på samma gång som vi blir mer sparsamma med planetens tillgångar.

En global koldioxidbudget kan beskrivas som ett mått på den pusselbit som rör klimatförändringarna. Den beskriver den maximala volym koldioxid som kan släppas ut om vi vill begränsa jordens temperaturökning till en viss nivå. Om vi överskrider en global koldioxidbudget, som (i enlighet med Parisavtalet) håller jordens temperaturökning väl under två grader, riskerar vi att rubba den balans som är förutsättningen för såväl människans som otaliga andra arters liv på jorden. Även 1,5 graders temperaturökning medför betydande risker. Å andra sidan, om vi tvärt avbryter alla aktiviteter som medför koldioxidutsläpp idag, skulle många av våra samhällen kollapsa. Idag är merparten av jordens befolkning beroende av fossila bränslen för att få sina grundläggande behov tillgodosedda.

Utmaningen som klimatkrisen ställer oss inför inramas därför väldigt väl av en koldioxidbudget. Den ytterligare volym CO₂ vi släpper ut får inte bli så stor att vi överskrider den planetära gränsen för stabila klimat. Varje insparat ton har ett värde. Samtidigt får samma mängd inte begränsas i en omfattning som riskerar att strypa människors tillgång till basala förnödenheter. Som vi ska se längre fram i detta kapitel, är beräkningen av Torsbys koldioxidbudget förankrad i precis detta slags överväganden.

2.2 Koldioxidbudgeten och kolcykeln

Koldioxid (CO₂) i atmosfären bildar tillsammans med andra växthusgaser ett slags täcke av partiklar som försvagar jordens reflektion av solens strålar tillbaka ut i rymden. Denna så kallade växthuseffekt värmer upp planeten och är en förutsättning för allt liv på jorden. 

Koldioxid ingår som en integrerad del i den naturliga kolcykeln. Levande organismer binder kol, och avger koldioxid genom respiration. Döda organismer avger också koldioxid till atmosfären genom mikrobisk nedbrytning, oxidering och förbränning. Genom fotosyntes suger växter upp koldioxid ur atmosfären, binder kolet och avger syre, som andas in av djur, förenas med kol och andas ut som koldioxid. På detta sätt färdas kolatomer i en cykel – som delar av koldioxidmolekyler i atmosfären, som bundet kol i levande och döda växter och djur och tillbaka till atmosfären igen.

En del organiska rester undgår dock nedbrytning och oxidering och lagras istället under jord- och havsbotten i så kallade kolsänkor. Dessa kolsänkor undantas från det kretslopp som den naturliga kolcykeln utgör. Under vissa förhållanden och tillräckligt lång tid bildar hårt sammanpressade lager av kolsänkor sten- och brunkol, olja och naturgas. De fossila bränslen som vi använder idag har lagrats i 50 - 500 miljoner år.

När vi bryter fossila kolsänkor ur jordskorpan och förbränner dem, dikar ut våtmarker, hugger ner skog och plöjer upp gräsmarker, frigörs koldioxid till atmosfären. I praktiken adderar vi då kol till den naturliga kolcykeln och stör balansen. Men var tar kolet vägen? Ungefär hälften absorberas av land och hav med följder som försurade hav och utdöende korallrev. Den resterande hälften blir kvar i atmosfären och lagras där under mycket lång tid. Att en så stor del av den koldioxid vi tillför atmosfären dröjer kvar så länge och att vi dessutom fortsätter att fylla på med mer koldioxid löpande innebär sammantaget att det sker en ackumulering av koldioxid i vår atmosfär. Vi kan se den stegvisa ökningen av atmosfärisk koldioxid i den så kallade Keelingkurvan.

FNs klimatpanel (IPCC) drar slutsatsen att det finns ett “starkt, konsistent och nästan linjärt samband mellan kumulativa koldioxidutsläpp och förväntad global temperaturökning till år 2100” (IPCC 2014, s 8, vår översättning). För att bromsa den globala uppvärmningen behöver vi alltså sluta “fylla på” atmosfären med koldioxid. Ju mer vi lyckas begränsa de återstående utsläppen desto mindre bidrar vi till att höja jordens medeltemperatur. Denna relation mellan en återstående mängd koldioxid som släpps ut och en viss temperaturökning kan uttryckas i en global koldioxidbudget.

2.3 Från global till lokal koldioxidbudget 

Globala koldioxidbudgetar är resultatet av naturvetenskaplig forskning. De innehåller information om världen men säger inte vad vi som människor ska göra med informationen. Att (som vi i rapportens inledning) tala om den globala koldioxidbudgeten är slarvigt. I själva verket finns det många. En enskild global koldioxidbudget är relaterad till ett visst temperaturmål med en viss sannolikhet, exempelvis att med 83% sannolikhet begränsa jordens temperaturökning till 2 grader, eller med 67% sannolikhet till 1,5 grader (Se figur 2: IPCC 2021: Spann av koldioxidbudgetar).

Att välja ut en global koldioxidbudget och fördela den över världen är istället en samhällsvetenskaplig och politisk uppgift. När vi gör det måste vi dels ställa oss frågan om vilket temperaturmål som ligger inom rimlig räckvidd – vad kommer vi som mänsklighet att mäkta med – och dels hur ansvaret för att nå det målet ska fördelas över världen. I Parisavtalet har världens länder enats om att hålla den globala temperaturökningen väl under 2 grader och göra ansträngningar för att begränsa den till 1.5 grader (Parisavtalet, artikel 2.1(a))

Tabellen beskriver koldioxidbudgetar i gigaton koldioxid för att hålla oss under 1.5°, 1.7° och 2.0° global uppvärmning jämfört med perioden år 1850 till 1900. För varje temperatur anges fem budgetar av olika storlek som svarar mot olika sannolikheter för att hålla oss under denna temperatur: 17%, 33%, 50%, 67% och 83%. Med ju högre sannolikhet vi vill hålla oss under en given temperatur, ju mindre blir den tillgängliga globala koldioxidbudgeten.

Temperatur	17%	33%	50%	67%	83%
1.5°	900	650	500	400	300
1.7°	1450	1050	850	700	550
2.0°	2300	1700	1350	1150	900

När vi överväger hur fördelningen av en global koldioxidbudget ska se ut behöver vi ta hänsyn till Parisavtalets rättviseskrivelser om ett gemensamt men olikartat ansvar i ljuset av olika nationella förhållanden (Parisavtalet, artikel 2.2). Vi behöver också fatta beslut om vilka systemgränser som den lokala koldioxidbudgeten ska täcka: Ska koldioxidbudgeten fördelas territoriellt eller enligt något annat snitt? Och ska koldioxidbudgeten täcka alla koldioxidutsläpp eller bör särskilda områden hanteras separat?

I den här rapporten sker valet av global budget samt fördelningen till nationell nivå i enlighet med Tyndall Carbon Budgets-metoden (TCB-metoden). Metoden återspeglas i Anderson et al. 2020. Siffrorna har dock uppdaterats utifrån nytt data i IPCCs senaste rapport AR6 (IPCC, 2022). Fotnot: Metoden återspeglas i Anderson et al. 2020. Siffrorna har dock uppdaterats utifrån nytt data i IPCCs senaste rapport AR6 (IPCC, 2022). Metoden utvecklas och förvaltas i samarbete mellan tre olika lärosäten: Tyndall Center (Manchester University), Uppsala universitet och Universitetet i Bergen. Metoden syftar till att ge länder, län och kommuner en vetenskapligt förankrad indikation om hur utsläppen inom respektive geografiska område behöver minska om Parisavtalet ska kunna efterlevas.

Det globala nätverket Science Based Targets (SBT) lyfter fram TCB-metoden som en av tre rekommenderade metoder för att sätta upp klimatmål på vetenskaplig grund (Science Based Targets network, 2020).

I styckena som följer ska vi gå igenom de systemgränser som ligger till grund för fördelningen av den globala koldioxidbudgeten samt vilka överväganden som ligger till grund för valet av global koldioxidbudget.

2.3.1 Val av globala koldioxidbudget

Den lokala koldioxidbudgeten i den här rapporten är beräknad med utgångspunkt i en global koldioxidbudget om 850 Gt CO₂ från och med år 2020. Enligt FN;s klimatpanel (IPCC) håller en sådan koldioxidbudget jordens temperaturökning under 1,7 grader med 50 % sannolikhet. Vi kan dock välja att relatera samma globala koldioxidbudget om 850 Gt till 1,5- eller 2-gradersmålet istället. Att vi lyckas begränsa den globala temperaturökningen till 1,5 grader genom att arbeta med och följa en global koldioxidbudget om 850 Gt anser dock IPCC är betydligt mindre sannolikt. Som du kan se i figur 2 så bedömer IPCC att en snarlik global koldioxidbudget om 900 Gt med 17 % sannolikhet begränsar den globala uppvärmningen till 1,5 grader. Om vi istället sänker ambitionsnivån och accepterar en global uppvärmning om 2 grader som vår målsättning, så bedömer IPCC att en återstående global koldioxidbudget om 850 Gt med ganska stor sannolikhet bör räcka. Som du kan se i figur 2 bedömer IPCC att en snarlik global koldioxidbudget om 900 Gt med 83 % sannolikhet begränsar uppvärmningen till 2 grader. Eftersom vi utgår från en något mindre global koldioxidbudget om 850 Gt blir sannolikheten att vi lyckas ännu något högre. 

I praktiken relaterar vi oftast en enskild lokal koldioxidbudget till ett visst globalt temperaturmål, vilket beror på att de flesta länder, regioner och kommuner har ett intresse eller en policy om att arbeta mot 1,5- eller 2-gradersmålet. Det finns dock ingen specifik 1,5-gradersbudget eller 2-gradersbudget, utan som vi sett ovan olika stora globala koldioxidbudgetar som relaterar till olika temperaturmål med olika grad av sannolikhet att lyckas. 

2.3.2 En budget för fossila utsläpp exklusive cement

TCB-metoden används för att allokera ett globalt utsläppsutrymme för fossil koldioxid exklusive cement till nationell nivå och därefter till län och kommun. Beräkningsmässigt innebär detta att framtida utsläpp till följd av markanvändning (skogsbruk, odlingsmark etc) och framställning av cement, dras av från den globala budgeten innan denna fördelas till lokal nivå. På fortsatt budget-terminologi beskriver forskarna detta som att utsläpp till följd av markanvändning och cementframställning behandlas som ett globalt overhead.

För växthuseffekten spelar det förstås ingen roll om en kolatom har fossilt eller biogent ursprung, och inte heller om den släpps ut som ett resultat av cementframställning eller uppvärmning. Forskarnas skäl för att anta dessa systemgränser motiveras dock främst av rättviseskäl. (Anderson et.al 2020).

Fossila bränslen är den i särklass största källan till de koldioxidutsläpp som vi människor orsakar globalt (≈85 %). På andra och tredje plats i storleksordning kommer utsläpp från avskogning och processutsläpp från cementframställning. Att fördela ansvaret för dessa två utsläppskällor utifrån territoriell data skulle dock lägga en orättvist tung börda på utvecklingsländer, eftersom merparten av utsläppen från dessa två kategorier sker där.

Medan industriländer sedan länge har byggt upp en cementrik infrastruktur, befinner sig utvecklingsländer under motsvarande uppbyggnad idag. Det finns också skalbara alternativ till fossila bränslen, men saknas motsvarade alternativ i samma skala för cement.

En liknande logik gäller för avskogning. Många industrialiserade länder har sedan länge avskogat stora områden för att frigöra mark för jordbruk och bebyggelse. Den avskogning som idag sker i utvecklingsländer påverkas dessutom i hög grad av en globaliserad jordbruksmarknad. 

I den globala koldioxidbudget som ligger till grund för den här rapporten har ett framtida utsläppsutrymme om 60 Gt reserverats för cementframställning (Andersson et al 2020). Detta är ett optimistiskt antagande, som kräver kraftfulla åtgärder för att minska andelen cement i nybyggnation. Tekniker som minskar CO₂-utsläppen vid cementframställning behöver också tillämpas och vidareutvecklas. Att utsläppen från cementframställning behandlas som ett globalt overhead ska alltså inte tolkas som att utsläpp från cement kan lämnas oberörda. Snarare ges de statusen av ett gemensamt globalt ansvar. Om utsläppsutrymmet för cement överskrids, kommer andra koldioxidutsläpp att behöva minska i snabbare takt.

På området markanvändning har forskarna antagit att biogena utsläpp och upptag av koldioxid är i balans under budgetperioden, eller med andra ord, att utsläpp och upptag av koldioxid i skog och mark är lika stora globalt. Även detta antagande förutsätter omfattande åtgärder, som återskogning av avskogade områden, ett stopp för fortsatt avskogning och restaurering av utdikade våtmarker, inte minst i vår del av världen. I en svensk kontext innebär antagandet att nettoupptaget av koldioxid i skog och mark behöver öka.

2.3.3 En territoriell fördelningsmodell 

Ur ett globalt perspektiv på koldioxidutsläppen finns det bara en mängd. Det är denna mängd och dess påverkan på jordsystemet som klimatforskare ställer i relation till den globala uppvärmningen i globala koldioxidbudgetar. Från ett lokalt perspektiv är det dock inte lika enkelt att säga vilka utsläpp som orsakas i ett visst land, ett visst län eller i en kommun. Frågan om hur stora utsläppen är inom ett geografiskt område kan besvaras på flera olika sätt beroende på vilket perspektiv vi antar. Oftast brukar man skilja på tre olika perspektiv: territoriella utsläpp, produktionsbaserade utsläpp och konsumtionsbaserade utsläpp. 

Territoriella utsläpp är de utsläpp som sker rent fysiskt inom ett visst geografiskt område, exempelvis Torsby kommun. Produktionsbaserade utsläpp överlappar till stor del med territoriella utsläpp med skillnaden att de täcker utsläpp som ekonomiska aktörer i Torsby orsakar utanför de geografiska gränserna, samt exkluderar motsvarande utsläpp från aktörer som är hemmahörande på annan ort. Konsumtionsbaserade utsläpp är i sin tur ett helt annat sätt att dela upp utsläppskakan. I konsumtionsbaserad statistik bokförs utsläppen från en varas hela produktionskedja i det geografiska område där konsumenten är hemmahörande. Inom Sverige är konsumtionsutsläppen överlag ungefär dubbelt så stora som de territoriella utsläppen.

Fördelningen av en koldioxidbudget kräver att vi väljer ett enhetligt sätt att fördela utsläppen. Själva tanken är att vi hanterar en enhetlig mängd som vi sen fördelar över världen, så att varje geografiskt område får en unik delmängd att förfoga över. Eftersom den enes konsumtionsbaserade utsläpp överlappar med någon annans territoriella utsläpp kan vi inte addera territoriella och konsumtionsbaserade utsläpp i en och samma lokala koldioxidbudget. 

TCB-metoden använder territoriell utsläppsdata för att fördela den globala koldioxidbudgeten till lokal nivå. Valet av data är pragmatiskt motiverat. För att kunna fördela en budget över världen behöver vi global tillgång till data som uppfyller särskilda kvalitetskrav. Detta krav uppfyller endast territoriell utsläppsdata idag. Det är dock rimligt att anta att konsumtionsbaserade utsläpp (beräknade för ett land, ett län, eller en kommun) behöver minska i samma hastighet som de territoriella utsläppen.

Att den lokala koldioxidbudgeten är beräknad utifrån territoriell utsläppsdata ska därför inte tolkas som att den frigör oss från ansvar över utsläpp utanför budgetens systemgränser.

2.3.4 Vilket temperaturmål ligger inom rimlig räckvidd?

Att bestämma vilket temperaturmål som ligger inom rimlig räckvidd är i sig ingen lätt uppgift. Det råder stor enighet bland forskare att för att bromsa klimatförändringarna är varje tiondels grad viktig. IPCC bedömer att den globala medeltemperaturen under 2011-2020 har ökat med 1,09 grader relativt perioden 1850-1900 (IPCC 2021). Vi ser redan effekterna av dessa förändringar i Arktis smältande isar, oftare återkommande torrperioder, översvämningar och utdöende korallrev. Vid en 1,5 grader varmare planet kan vi förvänta oss fler och kraftigare effekter av samma slag. Stora områden kan bli obeboeliga för människor, och på ännu fler platser kommer förutsättningarna att bruka jorden förändras radikalt, vilket ställer historiskt höga krav på anpassningsbara samhällen. Det finns alltså mycket goda skäl att bromsa den globala temperaturökningen så mycket vi bara kan. 

Samtidigt behöver vi känna igen att det ekonomiska system som bär upp dagens samhällen är djupt fossilberoende. Detta beroende är så starkt att kurvor över årliga utsläppsförändringar följer samma historiska mönster som den ekonomiska konjunkturen. Skälet till detta är förstås att ökad ekonomisk aktivitet ofta medför ökad energianvändning. Så länge energianvändningen är fossilberoende kommer kopplingen mellan ekonomisk tillväxt och ökade utsläpp att bestå. I dagsläget står fossila bränslen för 80 procent av den totala energiförbrukningen (IEA 2020).

Att omedelbart avsluta alla aktiviteter som leder till utsläpp skulle få andra katastrofala konsekvenser. Vi är beroende av energi för att tillgodose de grundläggande behov som representeras av donutmodellens inre cirkel (figur 1). Med en växande global befolkning ökar dessutom energibehovet. Att göra för stora avkall på grundläggande behov för att bromsa klimatförändringarna kan i sig få förödande konsekvenser. En stor del av utmaningen består förstås i att ersätta fossil energi med fossilfria (och helst förnybara) alternativ, men merparten av denna uppgift ligger fortfarande framför oss. 

Frågan om vilken global koldioxidbudget som ligger inom räckvidd slits alltså mellan två önskvärda tillstånd: Att å ena sidan lyckas bromsa temperaturökningen så mycket det bara går och å andra sidan tillgodose människors grundläggande behov. Att forskarna bakom beräkningarna av den här rapporten bedömer att en koldioxidbudget som med god marginal klarar 1.5-gradersmålet inte är inom räckvidd, ska förstås i ljuset av vilka krav en sådan budget ställer på människors förmåga att ställa om. En koldioxidbudget som begränsar jordens uppvärmning till 1.7 grader med 50 % sannolikhet ställer oss fortfarande inför en historiskt omfattande utmaning, vilket framgår av nästföljande stycke.

2.3.5 Ett scenario för utsläppsminskningar i utvecklingsländer

Mer än 80 procent av jordens befolkning lever idag i ett utvecklingsland. Att förstå hur utmaningen ser ut för denna grupp av länder är därför helt avgörande för att förstå utmaningen i sin helhet. Tyndall Carbon Budgets-metoden kan sägas utgå från en bedömning av en maximal omställningstakt för gruppen utvecklingsländer. Defintionen av ett utvecklingsland följer i princip UNFCCCs konvention med undantaget att ett fåtal ojlerika länder med god ekonomi har flyttats till gruppen industriländer. För en detaljerad genomgång se Anderson et al (2020). Appendix C.Fotnot: Defintionen av ett utvecklingsland följer i princip UNFCCCs konvention med undantaget att ett fåtal ojlerika länder med god ekonomi har flyttats till gruppen industriländer. För en detaljerad genomgång se Anderson et al (2020). Appendix C.

TCB-metoden tar avstamp i Klimatkonventionens och Parisavtalets princip om ländernas gemensamma men olikartade ansvar respektive förmåga i ljuset av olika nationella förhållanden, men är till lika stor del en pragmatisk uppskattning av vad vi maximalt kan förvänta oss av utvecklingsländers förmåga att ställa om till fossilfri energiförsörjning. 

Utvecklingsländer hanterar en pågående industrialisering och samtidigt en pågående befolkningsökning. Utvecklingsländer kännetecknas också av sämre ekonomiska förutsättningar för omställning, liksom ett behov av utbyggd välfärd och basal infrastruktur. Det är därför orimligt att tänka sig att gruppen utvecklingsländer kommer att kunna genomföra omedelbara utsläppsminskningar i den omfattning som kan förväntas av redan industrialiserade länder. 

I det här sammanhanget är det viktigt att känna igen tre viktiga samband: mellan (1) befolkningsökning och ökade koldioxidutsläpp, (2) ökat välstånd och ökade koldioxidutsläpp, (3) ökad välstånd och avstannande befolkningsökning. Eftersom både befolkningsökning och ökat välstånd leder till ökade utsläpp, samtidigt som ökat välstånd behövs för att bromsa befolkningsökningen, så är det avgörande för klimatomställningen att vi frikopplar beroendet mellan ökat välstånd och ökade utsläpp. Detta är inte omöjligt, men kräver en kraftig utbyggnad av hållbar energiförsörjning som kan ersätta fossila alternativ. Det kräver samtidigt eftertanke kring vad vi betraktar som välstånd. Vad koldioxidbudgeten visar, tillsammans med andra mått på överskridande av planetära gränser, är att vi inte längre har råd med tillväxt på bekostnad av ett överutnyttjande av jordens resurser.

I beräkningen som ligger till grund för den här rapporten gör forskarna det optimistiska antagandet att utvecklingsländer kommer att nå en kulmen av sina utsläpp av fossil koldioxid (exklusive cement) om cirka 5 år. Utsläppen antas efter det minska i accelererande takt upp till en hastighet om 10% per år. Under ett sådant antagande gör gruppen utvecklingsländer anspråk på en koldioxidbudget om cirka 620 Gt CO₂ från 2020 och framåt.

Det är också värt att notera att i detta scenario gör utvecklingsländer anspråk på knappt 80 % av den globala volym koldioxid som fördelas (det vill säga 850 Gt - 60 Gt (cement) = 790 Gt). Om detta låter mycket, så ska vi komma ihåg att drygt 80 % av jordens befolkning bor i ett utvecklingsland. Utrymmet för att fördela mindre av det kvarvarande globala utsläppsutsymmet till utvecklingsländer blir därför svårt att motivera på såväl pragmatiska som etiska grunder.

En koldioxidbudget om 620 Gt ger ett slags fingervisning om spannet av globala koldioxidbudgetar som ligger inom en rimlig räckvidd. Notera exempelvis att trots att antagandena om utvecklingsländers framtida omställning är mycket optimistiska, överskrider gruppens utsläpp på egen hand en global koldioxidbudget som med 67 % sannolikhet klarar 1,5-gradersmålet (figur 2) . En sådan budget om 400 Gt CO₂, överskrids i detta scenario med 220 Gt CO₂, alltså med en bra bit mer än hälften. En budget som bedöms att klara 1,5-gradersmålet med 50 % sannolikhet överskrids med 120 Gt CO₂. Det är överväganden som dessa som leder forskarna bakom TCB-metoden till slutsatsen att en god chans att klara 1.5-gradersbudget tyvärr redan har passerat vår räckvidd.

2.3.6 Ett scenario för industriländer ger oss en global budget

Ovanstående antagande om vilken maximal omställningstakt som kan förväntas av utvecklingsländer landar alltså i en koldioxidbudget om cirka 620 Gt för gruppen. Denna volym utgör tillsammans med ett globala overhead för cement och markanvändning (60 + 0 Gt CO₂) ett slags riktmärke för vilket spann av globala koldioxidbudgetar som vi har en chans att hålla.

Som framgår av tabellen över IPCCs koldioxidbudgetar (figur 2), är den närmaste koldioxidbudgeten i storleksordning, en volym om 700 Gt, som med 67% sannolikhet begränsar jordens uppvärmning till 1,7 °C. Med en sådan global budget skulle gruppen industriländer få dela på en koldioxidbudget om cirka 20 Gt från och med 2020. Denna koldioxidbudget skulle i sin tur vara helt förbrukad inom drygt ett år – dvs under 2021 – med dagens utsläppstakt i industriländer.

Nästa volym i storleksordning är en global koldioxidbudget om 850 Gt som med 50 % sannolikhet begränsar jordens uppvärmning till 1,7°C. Med denna budget som utgångspunkt får industriländer cirka 170 Gt CO₂ att släppa ut från och med 2020. Denna volym ger industriländer ytterligare cirka sju år kvar av utsläpp från och med 2022.

2.3.7 Fördelning av koldioxidbudgeten mellan industrialiserade länder

TCB- metoden tillämpar den så kallade suveränitetsprincipen, också kallad grandfathering, för att fördela industrialiserade länders utsläppsutrymme till enskilda länder. 

Suveränitetsprincipen innebär att varje land får en koldioxidbudget som står i proportion till landets nuvarande andel av de nuvarande totala utsläppen från gruppen industriländer. Andelen beräknas utifrån utsläppen under en gemensam referensperiod (de senaste fem åren).

Suveränitetsprincipen motiveras av att den återspeglar hur utsläppsintensiv ett lands ekonomi är, till skillnad från exempelvis en ren per capita-fördelning, eller en fördelning som tar hänsyn till ekonomiska skillnader. Den tillåter med andra ord länder att utgå ifrån sin nuvarande utsläppsnivå. För Sveriges del resulterar en sådan fördelning i en koldioxidbudget om ca 445 Mt CO₂ från och med 2020. Med två års förflutna utsläpp beräknar forskarna att cirka 350 Mt CO₂ återstår från och med 2022.

2.3.8 Från en nationell koldioxidbudget till koldioxidbudgetar för län och kommuner

Även i fördelningen av den nationella koldioxidbudgeten till län och kommuner tillämpas suveränitetsprincipen. Utifrån de tillämpade systemgränserna beräknas länens och kommunernas nuvarande andel av de nationella koldioxidutsläppen utifrån en gemensam referensperiod (de senaste fem åren). Den nationella koldioxidbudgeten fördelas sedan i proportion till denna andel.

Också här motiveras valet av fördelningsprincip av att den återspeglar olika nivåer av utsläppsintensiv ekonomi. I exempelvis en förortskommun utan tyngre industri, med väl utbyggd kollektivtrafik och importerad el och värme, kommer de territoriella utsläppen per invånare att vara mindre än i en landsbygdskommun utan samma tillgång till kollektivtrafik och möjlighet att importera el och värme. Suveränitetsprincipen tar hänsyn till detta genom att allokera större koldioxidbudgetar till de kommuner och län som i dagsläget släpper ut mer och vice versa.

2.3.9 Systemgränser för fördelningen av Sveriges koldioxidbudget

Inom Sverige fördelas den nationella koldioxidbudgeten till lokal nivå utifrån Nationella emissionsdatabasens territoriella data över utsläpp av koldioxid inom län och kommuner, exklusive utsläpp från nationella anläggningar och med tillägg av per capita-fördelade utsläpp från utrikes transporter (se figur 3). För data och metod se SMED 2022, samt för utrikes transporter SEPA 2021.Fotnot: För data och metod se SMED 2022, samt för utrikes transporter SEPA 2021.

Mer detaljerad information om de olika utsläppskällorna finns under sektorsvyerna i Torsbys digitala koldioxidbudget.

Utmaningen med att minska utsläppen av koldioxid är i stora drag likartad, men skiljer sig också till viss del mellan olika industrialiserade länder för vilka TCB-metoden har utvecklats. Norge, Storbritannien och Sverige delar utmaningen med stora transportutsläpp. Norge har dock till skillnad från Storbritannien och Sverige stora utsläpp från oljeutvinning, Storbritannien har fortfarande betydande utsläpp från fossil uppvärmning, medan Sverige har sin fossilintensiva stålindustri. 

TCB-metoden utvecklas och anpassas kontinuerligt för olika nationella förhållanden vid tre olika lärosäten: Tyndall Center vid Manchester University, Institutionen för geovetenskaper vid Uppsala universitet, och Institutt for Geografi vid Universitetet i Bergen.

På följande två områden har forskarna valt att anpassa modellen till svenska förhållanden: utrikes transporter och nationella anläggningar.

Utrikes transporter

I Storbritannien behandlas utsläpp från utrikes transporter som ett nationellt overhead och bokförs därför inte i lokala koldioxidbudgetar. I Sverige har forskarna valt att per capita-fördela Sveriges utsläpp från utrikes flyg och sjöfart till län och kommuner. Hur utsläpp från utrikes transporter ska bokföras är en av de frågor som utvärderas och kan komma att förändras.

Den förenklade per capita-fördelningen som tillämpas i dagsläget tar inte hänsyn till att storleken på utsläpp från utrikes flyg varierar med storleken på inkomst. Detta innebär att i de län och kommuner där medelinkomster är lägre än riksgenomsnittet är invånarnas andel av utsläppen troligen överskattad – och vice versa – underskattad för de län och kommuner där medelinkomsten är högre än riksgenomsnittet. Det ska dock noteras att de utsläpp som inkluderas gäller utrikes flyg som tankar i Sverige, det vill säga inte utsläppen från svenskars flygresor utomlands. De senare utsläppen bedöms vara cirka 2 gånger större än de förra. (Kamb & Larsson, 2017)

Nationella anläggningar

Den lokala koldioxidbudget som presenteras i denna rapport exkluderar utsläpp från så kallade nationella anläggningar. Syftet är att möta en upplevd brist på lokal rådighet över dessa utsläppskällor. I dagsläget bokförs utsläpp från industrianläggningar med årsutsläpp på 66 kiloton CO₂ och uppåt på nationell nivå. Med andra ord behandlas dessa anläggningars andel av den nationella budgeten som ett nationellt overhead. Den exakta metoden för att hantera denna aspekt av lokal koldioxidbudgetering tillhör dock de områden som utvärderas löpande. Hur utsläpp från nationella anläggningar ska hanteras, samt vilka anläggningar som ska klassas som stora kan därför komma att omvärderas.

I Torsby kommun finns inga så kallade nationella anläggningar, vars utsläpp exkluderats från den lokala budgeten och istället allokerats som ett nationellt overhead.

Enligt beräkningarna som ligger till grund för den här rapporten kan en maximal mängd om 384 171 ton fossil koldioxid släppas ut inom Torsby kommun från och med 2022 om utsläppen ska begränsas i enlighet med Parisvalet. Detta är Torsbys koldioxidbudget. År 2023 återstår 337 038 ton av denna budget.

År 2022 uppskattas utsläppen inom Torsbys geografiska område till 47 133 ton. Skulle utsläppen ligga kvar på dessa nivåer, är Torsbys koldioxidbudget förbrukad inom 8 år. Om koldioxidutsläppen ska fasas ut innan koldioxidbudgeten tar slut krävs en procentuell minskning om 12.3 % per år, med start 2023.

I beräkningen av koldioxidbudgeten inkluderas territoriella utsläpp av fossil koldioxid, samt per capita-fördelade utsläpp från utrikes flyg och sjöfart som tankar i Sverige.

Oavsett om du läser denna rapport i egenskap av att vara tjänsteperson inom offentlig förvaltning, politiker eller bara allmänt intresserad så finns det en grundläggande insikt som vi vill skicka med dig: En betydande andel av våra utsläpp av koldioxid ackumuleras i atmosfären. Det innebär att koncentrationen av koldioxid ökar löpande och det är denna koncentration som driver klimatförändringarna. När våra utsläpp av koldioxid minskar, minskar inte koncentrationen av koldioxid i atmosfären. Den ökar bara i en lägre hastighet. Därför måste de fossila koldioxidutsläppen minska drastiskt i ett mycket kort perspektiv (1-3 år) och upphöra helt inom ett till tre decennier om vi ska ha en chans att bromsa klimatförändringarna.

Denna logik är förstås global, men vi måste snabbt erövra metoder för att agera på den lokalt. Rätt använd kan Torsbys koldioxidbudget inspirera till en sådan process inom Torsby kommuns geografiska område.

4.1 Koldioxid som valuta

Begreppet koldioxidbudget har inget med monetära medel att göra, men användandet av ekonomisk terminologi är trots det inte metaforisk. Snarare kan den sägas åberopa den mest ursprungliga betydelsen av ekonomi - läran om hushållande med begränsade resurser i tillstånd av knapphet.

I koldioxidbudgeten är koldioxid vår valuta och våra tillgångar begränsade. Därför måste vi lära oss att tänka på vårt återstående utsläppsutrymme i likhet med hur vi tänker kring en vanlig budget – som en begränsad tillgång att förvalta över en bestämd period. Det centrala budskapet är inte den exakta storleken på koldioxidbudgeten eller den exakta utsläppsminskningstakten. Dessa siffror är indikativa och bör användas som hjälpmedel för att förstå utmaningens omfattning. Det centrala budskapet är snarare de insikter som följer av att förvalta en volym över tid (se illustration nedan).

4.2 Att målstyra en volym

Dagens nationella, regionala och kommunala utsläppsmål tar sikte på att vi ska nå nettonoll vid ett fastslaget målår, exempelvis 2045 i fallet med Sveriges nationella klimatmål. Ett sådant mål styr och reglerar hur stora utsläppen förväntas vara vid ett avlägset målar, ibland med tillägg av en eller två avstämningsplatser – så kallade etappmål. Utsläppsreduktionsmål styr och reglerar däremot inte hur stora samlade utsläpp vi tillåter oss under målperioden som helhet. De styr och reglerar alltså inte våra kumulativa utsläpp av koldioxid över tid.

Med en koldioxidbudget är det tvärtom att begränsa hur mycket koldioxid vi släpper ut över tid som är målet. Det är i kraft av detta som koldioxidbudgeten speglar logiken i den globala utmaningen – den logik som driver uppvärmningen av jorden, och som vi även bör agera på lokalt. Det är förstås inget hinder att ha ett mer traditionellt utsläppsreduktionsmål, där fokus ligger på ett specifikt målår, men ett sådant mål behöver kompletteras med en koldioxidbudget för att vi ska förankra omställningen vetenskapligt och för att vi via ett kumulativt perspektiv sedan ska förvalta denna volym klokt.

För att förankra koldioxidbudgetens logik måste perspektivet arbetas in i hur vi kommunicerar om och planerar den lokala klimatutmaningen. Ett par exempel:

• I tal och skrift: Komplettera tal om när utsläppen behöver vara nere på noll med tal om det resterande utsläppsutrymmet. Sätt det i perspektiv, exempelvis genom att berätta om hur många år av utsläpp på dagens nivåer som återstår innan er koldioxidbudget är förbrukad.

• Understryk att den utsläppsminskningstakt som budgeten kräver är en färskvara. Om utsläppen minskar i lägre takt än 12.3 % under 2023, så kommer utsläppen behöva minska snabbare åren som följer och datumet för nollutsläpp krypa närmare. Om utsläppen istället minskar snabbare så vinner ni utrymme och tid.

4.3 Koldioxidbudgeten skiftar tidsperspektivet

En konsekvens av att skifta fokus från ett specifikt målår då utsläppen ska upphöra, till en utsläppsvolym att förvalta under samma period, är att betydelsen av tidiga insatser blir uppenbar. Lägg särskilt märke till att den procentuella minskningstakt om 12.3 % som krävs, om utsläppen i Torsby ska fasas ut inom ramen för koldioxidbudgeten, är en färskvara. 

Om utsläppen ligger kvar på dagens nivåer i ett antal år, måste utsläppen minska ännu kraftigare de resterande åren. Om utsläppen ligger kvar på samma nivåer i 8 år, är Torsbys koldioxidbudget helt förbrukad.

Perioden som återstår med bibehållna utsläpp inom ramen för koldioxidbudgeten, ger en tydlig indikation på vikten av omedelbara insatser. Om vi inte kan åstadkomma kraftiga utsläppsminskningar under den närmaste femårsperioden kommer koldioxidbudgeten med stor sannolikhet vara förbrukad långt innan utsläppen är utfasade.

Den som menar allvar med att vilja efterleva Parisavtalet måste därför ta behovet av kraftiga och omedelbara åtgärder på allvar.

Rekommendationer:

• Upprätta periodiska koldioxidbudgetar med kortare tidsspann, om 1- 3 år

• Identifiera områden inom vilka omedelbara utsläppsminskningar skulle kunna ske, såväl inom den egna verksamheten som inom det geografiska området.

4.4 Att arbeta i två tidsfönster

Koldioxidbudgeten gör behovet av kraftiga och omedelbara utsläppsminskningar synligt. Vi behöver samtidigt fortsätta att tänka i ett längre perspektiv. På ett par decenniers sikt behöver de fossila koldioxidutsläppen inte bara minska kraftigt, de behöver upphöra helt. Det betyder att vi behöver se en genomgripande strukturomvandling av exempelvis stålindustrin och transportsystemen, vilket kommer att ta tid. Klimatomställningen måste därför planeras i åtminstone två tidsfönster, ett längre om cirka 5 - 10 år och ett kortare om cirka 1 - 3 år. Koldioxidbudgeten visar att vad som kan ske i det längre tidsfönstret beror av vad vi gör i det kortare tidsfönstret, och vice versa.

4.4.1 Ett tidsfönster för den större strukturomvandlingen

Som samhälle behöver vi det kommande årtiondet genomgå en större strukturomvandling för att få på plats fossilfria energi- industri- och transportsystem. För detta krävs inte sällan innovation, som i fallet med att skala upp en ny processindustri. För att kunna ta fram järn och stål fossilfritt behöver vi dessutom bygga ut den fossilfria energikapaciteten. Denna större strukturomvandling kommer att ta tid och därför kommer det också att dröja innan utsläppen från exempelvis stålindustrin går att fasa ut. Det är samtidigt en omställning som behöver ske om vi ska klara klimatmålen med bibehållen välfärd – om vi ska upprätta ett fossilfritt välfärdssamhälle där vi fortfarande har tillgång till exempelvis stål. Vi behöver alltså känna igen att vissa utsläppskategorier kommer att finnas kvar under en omställningsperiod.

Med en koldioxidbudget för handen behöver vi prognostisera hur stor del av vår återstående koldioxidbudget dessa verksamheter, liksom omställningen av dem, därmed tar i anspråk under målperioden. När vi gör en sådan prognos får vi en bättre förståelse för hur stor del av vår koldioxidbudget som redan är intecknad och hur mycket budgetutrymme vi egentligen har till vårt förfogande – hur stora samlade utsläpp som får ske – inom andra verksamheter som inte måste genomgå en motsvarande strukturomvandling och som vi kan ha teknisk möjlighet att fasa ut redan idag.

Ett kumulativt perspektiv hjälper oss att tänka rätt men också att beräkna detta. Vår specifika koldioxidbudget ger en fingervisning om de ramar vi behöver hålla oss inom; det utsläppsutrymme vi förfogar över.

4.4.2 Ett tidfönster för direktverkande utsläppsminskningar

Med ett kumulativt perspektiv på klimatomställningen framträder också ett mycket starkt samband mellan å ena sidan våra faktiska möjligheter att genomföra denna längre strukturomvandling och å den andra sidan vad vi gör i ett betydligt kortare tidsfönster, om några få år. I korthet kan man säga att ett kumulativt perspektiv på våra utsläpp visar att snabba utsläppsreduktioner de närmast följande 1-3 åren får ett mycket stort inflytande på mängden tid vi har till vårt förfogande i den längre strukturomvandlingen av energi- industri- och transportsystemen.

4.4.3 Att knyta ihop de två perspektiven

Dessa samband – denna både matematiska och naturvetenskapliga logik – framträder först när vi ser att omställningen är kumulativ och när vi försätter oss att reglera en ändlig utsläppsvolym. Man kan säga att alla utsläppen idag liksom i framtiden – hela vägen till nollnettosituationen som vi siktar på – behöver bindas samman och analyseras samlat, både när vi beräknar och visualiserar och ställer upp mål och när vi tittar ut på den värld vi ska ställa om. Det är alltså inte så att snabba eller direktverkande åtgärder för att bromsa utsläppen – som att undvika flyg, resa kollektivt när du kan, spara på el och värme eller återbruka – står i konflikt med att också vidta långsiktiga åtgärder. Tvärtom finns ett samband som visar att bägge måste ske parallellt, men att vi behöver ha en mycket stor förståelse för att de snabba utsläppsminskande åtgärderna är vad som avgör vår framgång i bägge dessa tidsperspektiv och bägge dessa omställningsutmaningar.

När länsstyrelsen, regionen eller kommunen väl har fått sin koldioxidbudget, uppstår frågan om hur den ska användas. Är den ett utsläppsmål, ett underlag för att ta fram sådana eller en kommunikationsprodukt? 

I en ideal värld hade koldioxidbudgeten varit en utstakad färdplan ner mot nollutsläpp inom området som budgeten täcker. En sådan färdplan skulle ge en precis och uttömmande beskrivning av vilka utsläpp som olika aktörer har rådighet över. Helst skulle den också innehålla en översikt över effektberäknade åtgärder, sorterade sektorsvis. Med ett sådant verktyg för handen skulle arbetet med koldioxidbudgeten bestå i att sortera in åtgärder efter storleksordning, kostnad och tid i ett schema, fördela dem till rätt aktörer, vilka sedan skulle kunna följa schemat systematiskt ner mot nollutsläpp. Det finns dock flera skäl till varför koldioxidbudgeten inte är – och aldrig kommer att bli – ett sådant verktyg. Här är två:

• Koldioxidbudgeten är beräknad för ett geografiskt område. Den statistik som ligger till grund för budgeten visar var utsläppen sker rent fysiskt, men inte vem som är ansvarig för dem. Länsstyrelse, region och kommun har inte obefintligt, men likväl begränsad rådighet över dessa utsläpp. Om utsläppen ska minska i den takt som koldioxidbudgeten kräver behövs bred samverkan mellan såväl olika aktörer inom det geografiska området (kommun, region, län, näringsliv, civilsamhälle och allmänhet), som mellan olika nivåer av offentlig förvaltning (kommun, region, länsstyrelse, andra myndigheter och stat ). 

• Många av de åtgärder som är nödvändiga eller värdefulla för att fasa ut utsläppen går inte att effektberäkna. Effektberäknade åtgärder – när det finns tillgängliga – är framförallt användbara inom väl avgränsade projekt (för en särskild sektor eller verksamhet). Att lyckas minska utsläppen i den takt som koldioxidutsläppen kräver är dock i stora delar en kvalitativ utmaning: Koldioxidbudgetens centrala budskap behöver kommuniceras, förankras, integreras, för att sedan implementeras. Detta behöver ske såväl inom de samhällsförvaltande organisationerna som i det geografiska området som helhet. 

Så om koldioxidbudgeten inte är en utstakad färdplan, vad är den då? Och hur ska den användas? Exakt hur koldioxidbudgeten ska användas är förstås upp till den ägande organisationen att avgöra. Ett mer övergripande och generellt svar följer dock från koldioxidbudgetens väsentligaste egenskap: Att ge en indikation om inom vilket tidsspann och med vilka proportioner utsläppen behöver minska på en specifik plats, om man där ska bidra till att Parisavtalet efterlevs.

I det här kapitlet ska vi ge förslag på hur länsstyrelser, regioner och kommuner kan ta med sig denna övergripande logik och tillämpa den i arbetet med klimatomställningen, såväl inom de organisationer som ska förvalta koldioxidbudgeten som i det geografiska område som budgeten täcker.

5.1 Rådighet över utsläppen

Koldioxidbudgetens i huvudsak territoriella systemgränser återspeglar inte alltid var rådigheten över utsläppen finns. Utsläpp från en statlig motorväg som korsar ett län eller en kommun bokförs exempelvis i områdets budget, trots att varken länsstyrelsen, regionen, eller kommunen har någon större rådighet över det statliga vägnätet. Den ligger främst hos Trafikverket. Skulle ett produktions- eller konsumtionsperspektiv tillämpas på samma utsläpp så skulle istället viss befintlig rådighet osynliggöras. Regionen och kommunen har exempelvis inflytande över kollektivtrafiken i länet, vars funktion påverkar såväl invånares som besökares resebeteende. 

Ett territoriellt perspektiv täcker inte heller alla områden där länsstyrelsen, regionen och kommunerna faktiskt har rådighet: Utsläpp från el- och värmeproduktion bokförs där den produceras, inte där den används. Minskad el- och värmeanvändning (energieffektivisering) är samtidigt ett centralt verktyg för att minska utsläppen för såväl länsstyrelsen som regionen och kommunen, oavsett var de fysiska utsläppen från denna användning sker.

5.1.1 Statistiska systemgränser och ansvar för utsläppen

Dessa synbara konflikter mellan olika sätt att bokföra utsläpp, följer från själva idén att fördela en global koldioxidbudget till lokal nivå: En enskild utsläppspost ska bokföras på en plats, inte flera. Både ansvar och rådighet över utsläppen faller dock ofta på flera parter gemensamt, snarare än att fördelas mellan dem. 

Att beräkningen av en koldioxidbudget kräver enhetliga statistiska systemgränser som inte alltid motsvarar gränserna för ansvar och rådighet får dock inte skymma sikten för dess egentliga värde och budskap: att visa på omfattningen av och tidsramen för de utsläppsminskningar som måste ske om vi ska lyckas efterleva Parisavtalet. Det innebär att vi behöver etablera ett kumulativt perspektiv när vi planerar och följer upp koldioxidutsläppen. Det är dessa insikter vi ska ta med oss och tillämpa, även utanför de statistiska systemgränser som Torsbys koldioxidbudget är beräknad utifrån. 

5.1.2 Tre typer av rådighet

En ofta tillämpad modell för att tänka kring en organisations handlingsutrymme relativt utsläppen i ett geografiska område utgår från olika typer av rådighet:

1. Direkt rådighet
   Utsläpp som minskar som en direkt följd av vad organisationen gör

2. Indirekta rådighet genom styrmedel
   Utsläpp som kan minska genom att organisationen underlättar beteendeförändring hos andra

3. Indirekt rådighet genom kommunikation
   Utsläpp som kan minska till följd av att organisationen bidrar till ökad medvetenhet hos – och samverkan mellan – aktörer inom det geografiska området

En organisation har direkt rådighet relativt sin egen verksamhet, exempelvis el- och värme-användning i egna lokaler och byggnader, egen el- och värmeproduktion, vilket bränsle som används i organisationens egna fordon, eller organisationens konsumtionsbaserade utsläpp. 

En organisation har indirekt rådighet genom styrmedel över vissa utsläpp inom området Kollektivtrafik och cykelvägar kan byggas ut/förbättras, laddinfrastruktur för eldrivna fordon kan byggas ut, cirkulär ekonomi kan underlättas, regler för upphandling kan premiera lägre kumulativa utsläpp etc. 

En organisation kan också påverka utsläppen indirekt genom kommunikationsinsatser. Här ska kommunikation tolkas brett, det vill säga inkludera såväl ren information om utmaningen som koldioxidbudgeten beskriver som initierad samverkan mellan olika aktörer.

5.2 En koldioxidbudget för det geografiska området

Enligt Torsbys koldioxidbudget behöver alltså utsläppen inom det geografiska området minska med 12.3 % om året med start 2023.

Rådigheten över dessa utsläpp är dock utspridd såväl horisontellt – över olika typer av aktörer inom området – som vertikalt, mellan olika nivåer av offentlig förvaltning (kommun, region, länsstyrelse och andra statliga myndigheter).

Olika nivåer av förvaltning (länsstyrelse, region och kommun) kan använda sin indirekta rådighet – olika styrmedel och kommunikationsinsatser – för att motivera och underlätta för andra aktörer att agera klimatsmart. Men att förutse kvantitativa effekter på utsläppen av sådana indirekta åtgärder är praktiskt taget omöjligt.

För att sikta på utsläppsminskningar av den storleksordning som Torsbys koldioxidbudget medför behöver vi alltså dels hitta former för samverkan mellan olika aktörer, och dels ta fram metoder för att identifiera adekvata åtgärder. 

Utan att göra anspråk på att erbjuda en komplett verktygslåda, vill vi gå igenom några beståndsdelar som vi tror kan vara värdefulla för detta syfte.

5.2.1 Formulera en avsiktsförklaring och kommunicera den

Klimatutmaningen kräver klimatledarskap. Vare sig en länsstyrelse, region eller kommun kan på egen hand se till att koldioxidutsläppen minskar i den takt som koldioxidbudgeten kräver inom det geografiskt område man är satta att förvalta. Man kan däremot ta på sig rollen som den som delar kunskap om vad som behöver ske, liksom initierar processer för att underlätta omställningen. Några frågor att ställa sig:

• Hur har vi för avsikt att använda koldioxidbudgeten inom vår organisation?

• Vilka kanaler använder vi för att kommunicera koldioxidbudgetens centrala innehåll samt vår vidhäftande avsiktsförklaring? 

I valet av avsiktsförklaring relativt koldioxidbudgeten och dess tidsramar tror vi att det är viktigt att känna igen att koldioxidbudgeten beskriver en kris, eller ett nödläge. Detta framgår inte minst av att koldioxidbudgeten är slut om 8 år, ifall utsläppen fortsätter som idag. Det behöver alltså kommuniceras att det finns en begränsad kvarvarande mängd utsläpp att förvalta, och att det är bråttom att komma igång.

För att en bred allmänheten ska motiveras att bidra enligt en krishanteringslogik är det dock avgörande att världen runt omkring dem - och inte minst de samhällsförvaltande institutionerna – agerar på ett sätt som motsvarar en sådan förståelse. 

Med en annan kris i färskt minne (Covid 19-pandemin) har länsstyrelser, regioner, kommuner och städer erfarenhet av vad det innebär att kommunicera brett kring en situation som kräver att allmänheten förändrar sitt beteende. I fallet med pandemin handlar budskapen om att hålla avstånd, tvätta händer, stanna hemma vid symtom och undvika större folksamlingar. Frågor vi bör ställa oss:

• Vilka är klimatkrisens budskap att samlas kring?

• Hur och var kan dessa kommuniceras? 

I utforskandet av frågor som dessa bör vi också ha i åtanke att precis som ansvaret för utsläppen bör fördelas med hänsyn tagen till olika förutsättningar mellan länder, bör också ansvaret för utsläppen fördelas olika mellan olika befolkningsgrupper inom länder, län och kommuner. Hur stora utsläpp en individ orsakar är typiskt sett relaterat till inkomst (Oxfam Sverige, 2020). Den som tjänar mer, reser mer, konsumerar mer och genererar därför större utsläpp. Den som tjänar mer har dessutom bättre förutsättningar att påverka storleken på sina utsläpp genom den ökade valfrihet som ekonomiska resurser medför. Det är därför viktigt att försöka rikta olika kommunikationsinsatser till olika målgrupper. Frågor vi bör ställa oss:

• Vilka olika förutsättningar har olika målgrupper att påverka utsläppen?

• Hur riktar vi rätt budskap till rätt målgrupp?

5.2.2 Ta fram en vision och kommunicera den

Att kommunicera betydelsen av kraftiga och omedelbara utsläppsreduktioner är viktigt. Men det är också viktigt att understryka att det fossilfria samhället inte är en dystopi. Tvärtom! 

Vi siktar mot samhällen med effektivare och renare kommunikationer. Det medför i sin tur renare luft, vilket leder till bättre hälsa. Med mer närproducerad och förnybar el och värme kommer våra samhällen bli såväl kostnadseffektivare, som säkrare, vilket inte minst visas av nutidens pågående konflikter och oroshärdar. 

Vi kommer att äta mer närproducerad mat, vilket givet rätt styrmedel kan medföra såväl en levande landsbygd, som grönare städer med fler stadsodlingar. Maten bär vi hem i återbrukbara förpackningar. Våra kläder, möbler och teknikprylar kommer att vara tillverkade av återanvända material och vara gjorda för att hålla. Vi kommer att reparera och vårda mer än slita och slänga. 

Nya hus och bostadsområden kommer ofta att byggas i trä och helst vara driftmässigt klimatpositiva. För att fånga upp koldioxid kommer vi få se grönare städer och samhällen. Landområden utanför städerna kommer att restaureras med rikare djur och växtliv som följd. 

Alla dessa omställningsprocesser kommer att generera arbetstillfällen, både i städer och på landsbygden. 

Rekommendation:

• Bjud in en bredd av olika aktörer i Torsby för att gemensamt ta fram visionen om hur er fossilfria framtid ska se ut. 

5.2.3 Tillämpa backcasting

Att försöka förutse vilka effekter som indirekta åtgärder har på utsläppen är alltid komplicerat och i många fall omöjligt. Just därför kan det vara värdefullt att vända på ordningen i prognosen. Det vill säga vi utgår från det tillstånd vi vill uppnå och ställer oss sedan frågan hur vi tog oss dit. När vi gör det tillämpar vi backcasting - en metod som blir allt vanligare för att ta sig an hållbarhetsutmaningar av olika slag. 

Applicerat på en koldioxidbudget innebär backcasting att vi föreställer oss att utsläppen begränsas till koldioxidbudgetens ramar – totalt, för en viss sektor och/eller för en viss period. Vi ställer oss sedan frågan vad som föranledde att så skedde. Vilka utsläpp minskade? När och hur mycket? Vem gjorde vad? Vad fick dem att göra det? 

En fördel med att tillämpa backcasting är att såväl nödvändiga direkta åtgärder, som relationer mellan direkta och indirekta åtgärder av olika slag, blir synliga. Här är ett exempel:

Låt säga att vi gör en färdplan där en viss andel människor väljer bort bilen för ett kollektivt alternativ under en viss period. Den direkta åtgärden är då olika individers val. De yttre skäl som föranleder dessa val kan dock inkludera en mängd olika aktörer och indirekta åtgärder av olika slag. Kanske sjösätter länsstyrelsen ett projekt för att öka det kollektiva resanden inom länet? Kanske genomför regionen förbättringar av kollektivtrafiken (tätare turer, lägre priser)? Kanske går vissa arbetsgivare med på att inkludera pendling på tåg i arbetstiden? Kanske gör kommunen det till sin uppgift att undersöka, analysera och kommunicera vad som skulle få fler att välja bort bilen för ett kollektivt alternativ i den enskilda kommunen? Genom att föreställa oss fullständiga scenarion blir det lättare att få syn på – dels vilka faktiska direkta åtgärder som behöver komma tillstånd – men också vilka relationer olika aktörer har till olika direkta åtgärder. Det kan i sin tur peka oss mot vilka aktörer vi behöver samverka med, och hur. Med andra ord tillåter oss en backcasting-process att utforska vilka olika typer av rådighet vi kan tillämpa på olika områden i det sammansatta skeende som omställningen mot fossilfrihet behöver vara.

5.2.4 Identifiera fokusområden 

För att koldioxidbudgetens abstrakta budskap ska kunna omsättas i konkret handling behöver vi segmentera koldioxidbudgeten i tid och rum. Med andra ord behöver vi avgränsa enskilda utsläppskällor och tidsspann och hantera dessa som separata koldioxidbudgetar. Genom att titta på…

• specifika utsläppskällor,

• samma källors årliga utsläppsvolymer,

• samt dessa källors utsläppsbudget inom en avgränsad period…

…omvandlar vi den sammansatta utmaningen som koldioxidbudgeten ställer oss inför till konkreta delmål. Dessa delmål är i sin tur utmärkta utgångspunkter för backcasting-processer. 

Exempel: En periodisk koldioxidbudget för personbilstrafiken

Att minska utsläppen från personbilstrafiken är en avgörande utmaning i så gott som alla län, städer och kommuner. Dessa utsläpp är dessutom intressanta eftersom de har en potential att minska i stor omfattning i närtid. Det beror inte minst på att många fossildrivna bilresor skulle kunna väljas bort för ett annat alternativ, givet rätt förutsättningar. 

För att närma sig frågan hur utsläppen från personbilstrafiken skulle kunna minska i närtid, kan upprättandet av en periodisk budget för personbilstrafiken bli användbar.

Vi upprättar en sådan periodisk budget genom att:

1. Utgå från storleken på senaste årsutsläpp från personbilstrafiken (exempelvis utifrån det data som redovisas under sektorn Inrikes transporter i Torsbys digitala koldioxidbudget)

2. Bestämma vilket tidsspann den periodiska budgeten ska löpa över. Kanske ett, två eller tre år? 

3. Fastställa i vilken takt utsläppen ska minska årligen under perioden. Denna takt kan vara den utsläppsminskningstakt som krävs av Torsbys koldioxidbudget totalt. Den kan också vara lägre, om utsläppen förväntas minska snabbare i en senare period, eller högre, om utsläppsminskningarna antas kompensera för lägre utsläppsminskningar i en annan sektor.

Genom att anta att utsläppen från personbilstrafiken minskar i den fastställda takten under den valda perioden kan vi räkna ut årliga utsläppsutrymmen för personbilstrafiken under perioden. Summan av dessa årliga utsläppsutrymmen utgör en periodisk koldioxidbudget för personbilstrafiken. En sådan periodisk budget kan i sin tur tjäna som utgångspunkt för en backcasting-process, gärna i samråd med andra aktörer.

Exempel: Låt säga att vi föresätter oss att vi redan under det innevarande året (2023) minskar utsläppen från personbilstrafiken i det geografiska området i den takt som krävs av koldioxidbudgeten totalt (12.3 % per år). Vi kan då gå vidare till att bryta ner utmaningen i ännu mer konkreta frågor: Hur stor del av utsläppen uteblir till följd av bränslebyte (el, biobränsle, vätgas)? Hur stor del uteblir till följd av byte till cykel? Kollektivt allternativ? Inställd resa? Vad föranledde de antagna bränslebytena, bytena av transportsätt, och de inställda resorna? Vem gjorde vad? Och vad gjorde vi från kommunens sida för att underlätta? 

5.2.5 Tänk utanför budgetboxen

Det finns en rad exempel på åtgärder som kan vara centrala för att minska mängden koldioxidutsläpp, men vars effekter faller utanför Torsbys koldioxidbudgetens statistiska systemgränser (se kapitel 2). Här är ett axplock av sådana exempel:

• Främja återbruk av konsumtionsartiklar (påverkar konsumtionsbaserade utsläpp)

• Återställa utdikade våtmarker (påverkar biogena utsläpp)

• Minska andelen cement i nybyggnation (påverkar utsläpp från cementframställning)

• Öka mängden egenproducerad förnybar el och värme (påverkar utsläpp från el och värmeproduktion generellt genom att förstärka utbudet)

I en prioritering av vilka åtgärder som länsstyrelsen, regionen, eller kommunen ska arbeta med är det viktigt att alltid prioritera klimatnyttan. Det innebär att vi behöver tänka utanför de specifika systemgränser som används för att följa upp koldioxidbudgeten, eller andra utsläppsmål. För att avgöra klimatnyttan bör vi dock ta med oss koldioxidbudgetens kumulativa perspektiv in i prioriteringen, samt ha värdet av tidiga insatser i åtanke .

5.2.6 Samverka

Sist men inte minst är vi övertygade om att samverkan är av helt avgörande betydelse för att lyckas efterleva en koldioxidbudget. Detta kan tyckas självklart men kan ändå vara värt att understryka. För att sätta fart på klimatomställningen behöver olika aktörer bjudas in i gemensamma processer av alla de slag som beskrivs ovan. 

Alla som behövs för att göra omställningen verklig behöver få chans att tycka till om hur koldioxidbudgeten ska användas och kommuniceras, och inte minst om hur utsläppen ska minska i den takt som krävs.

Rekommendation:

• Bjud in näringsliv, civilsamhälle och en bredare allmänhet till samråd om koldioxidbudgeten, dess innehåll och implikationer. 

• Hitta former för samverkan över tid, så att arbetet kan följas upp.

• Initiera backcasting-processer med koldioxidbudgeten som utgångspunkt, och bjud in olika typer av aktörer att delta. Be om förslag på vad som kan göras. Sträva efter att ta fram konkreta åtgärder och åtaganden från en bredd av aktörer: länsstyrelse, region, kommun, näringsliv och civilsamhälle. 

5.3 En koldioxidbudget för den enskilda verksamheten

En vanlig fråga från tjänstepersoner och politiker är huruvida den regionala koldioxidbudgeten kan brytas ner till specifika verksamheter och organisationer exempelvis kommunens eller regionens, eller ett enskilt företags verksamhet. Svaret är nej och ja.

Det data som en organisation behöver för att målstyra sina egna utsläpp – energianvändning, utsläpp från egna fordon etc – går inte att hitta i det territoriella data som ligger till grund för beräkningen av Torsbys koldioxidbudget (se kapitel 2). Data över utsläpp från organisationer och verksamheter tas inte heller fram av statistikproducerande myndigheter idag.

För att etablera en specifik koldioxidbudget för en organisation behövs därför först en struktur för att hämta in och följa upp data över koldioxidutsläpp från den egna verksamheten. I vilken mån en sådan struktur redan finns på plats skiljer sig i hög grad mellan olika organisationer och verksamheter.

De centrala slutsatserna som följer från koldioxidbudgeten kan och bör dock tillämpas även på utsläpp från enskilda verksamheter. I praktiken innebär det att vi gör det grovhuggna men motiverade antagandet att dessa utsläpp behöver minska i minst samma takt som utsläppen i territoriet, det vill säga med 12.3 % om året. 

Nedan går vi igenom de övergripande stegen för att etablera en koldioxidbudget för en enskild organisation, med stöd av koldioxidbudgeten för det geografiska området. 

5.3.1 Inventera koldioxidutsläpp från verksamheten

För den verksamhet som ännu inte har en struktur för inhämtning av data på plats rekommenderar vi att koldioxidutsläppen inventeras utifrån följande kategorier (ej att förväxla med de tre typerna av rådighet listade i föregående stycke): 

1. Direkta utsläpp (fysiska utsläpp från den egna verksamhetens fordon och anläggningar)

2. Indirekta utsläpp till följd av energianvändning (utsläpp till följd av användning av extern producerad el och värme i den egna verksamheten). 

3. Utsläpp som sker till följd av varor och tjänster som organisationen och dess verksamheter konsumerar (mat, möbler, resor, teknikprodukter, etc.)

Något förenklat kan vi säga att en organisation har direkt rådighet över koldioxidutsläpp som faller under kategorierna ovan, det vill säga utsläppen påverkas direkt av organisationens beslut. Av dessa är det endast kategorin direkta utsläpp som helt faller under de systemgränser som ligger till grund för beräkningen Torsbys koldioxidbudget, men det behöver inte bekymra oss. Vi kan på goda grunder anta att alla dessa utsläpp behöver minska i minst samma takt som utsläppen inom länet som territorium.

5.3.2 Beräkna en intern koldioxidbudget för verksamheten

Givet en inventering av koldioxidutsläpp av kategorierna 1 till 3 ovan, kan de olika volymerna läggas samman för att ge en bild av hur stora koldioxidutsläpp en enskild verksamhet orsakar i dagsläget. Från antagandet att dessa utsläpp ska minska i samma takt som utsläppen i Torsby kommuns geografiska område (12.3 % om året), kan en förenklad men användbar intern koldioxidbudget beräknas enskilda organisationer och verksamheter. 

1. Bestäm en målperiod som den interna koldioxidbudgeten ska gälla för (exempelvis 2023-2040).

2. Utgå från de senaste tre till fem årens genomsnittliga utsläpp och beräkna den budgeterade storleken på resterande års utsläpp genom att anta att de varje år ska minska med 12.3 % från den genomsnittliga nivån.

3. Addera alla årsbudgetar inom perioden.

Resultatet av att gå igenom steg 1 till 3, är en intern koldioxidbudget för utsläppen från verksamheten under den valda målperioden. 

5.3.3 Planera åtgärder, implementera och följ upp

När en organisation väl har beräknat sin interna koldioxidbudget bör åtgärder för att minska utsläppen identifieras och effektberäknas med syftet att addera upp till den minskningstakt som koldioxidbudgeten kräver. Förslagsvis arbetar man med två tidsfönster parallellt. I ett längre tidsfönster identifieras åtgärder som – om de implementeras i närtid – medför utsläppsminskningar på 3-10 års sikt. I ett kortare tidsfönster 1-3 år identifieras åtgärder som kan genomföras med relativt direkt påverkan på utsläppen.

I arbetet med att implementera planerade åtgärder är det viktigt att se till att sprida såväl ansvar för att koldioxidbudgeten hålls, som kunskap om varför det är viktigt. Gör gärna de som arbetar inom de olika fält där utsläppen förväntas minska delaktiga i åtgärdsplaneringen. Tänk på att de som arbetar i olika verksamheter kan ha värdefulla kunskaper om mer eller mindre framkomliga vägar föra att minska utsläppen. Att integrera de som arbetar i verksamheten i planeringen av de utsläppsminskande åtgärderna kan också tjäna syftet att förankra koldioxidbudgeten och behovet av åtgärder som den medför.

En fördel med att arbeta med utsläpp från en specifik organisation är att den statistiska uppföljningen av arbetet ofta är enklare. En specifik verksamhet kan få relativt direkt återkoppling på årets bränsleåtgång i fordon och anläggningar, antal och typ av resor inom tjänsten, vilka inköp som olika verksamheten har gjort och så vidare. Genom tät uppföljning av koldioxidutsläppen periodiska resultat beräknas, och löpande räkna av dessa från verksamhetens koldioxidbudget. Utifrån sådana resultat kan man sedan beräkna hur utmaningen förändras. Om utsläppen minskar i lägre takt än planerat, behöver utsläppen minska snabbare kommande år. Om utsläppen minskade i högre takt än planerat, mildras i stället den krävda omställningstakten.

5.3.4 Positiva synergieffekter

Att utnyttja sin direkta rådighet för att minska koldioxidutsläppen från den egna verksamhet, kan få flera positiva synergieffekter. Klimatutmaningen som sådan, kommer att kräva att aktörer vågar visa klimatledarskap och bli föregångare - såväl lokalt som globalt. Regioner, kommuner och städer är självklara kandidater för ikläda sig sådana roller. Om de samhällsförvaltande organisationerna kan visa att man kan ”se om sitt eget hus” genom att effektivt minska utsläpp från den egna verksamhet, så kommer trovärdigheten i rollen som föregångare förstås att öka.

6.1 Ett mål som förändras under resans gång

Genom att kontinuerligt följa upp och uppdatera den lokala koldioxidbudgeten utifrån statistik över lokala utsläpp kan vi hålla koll på hur väl vi efterlever den globala utmaningen lokalt.

Den lokala koldioxidbudgeten existerar dock i spänningsfältet mellan två inbördes motstridiga behov: Vi behöver å ena sidan kapsla in den lokala klimatutmaningen, utan att förlamas av insikten att resultatet är beroende av vad andra gör. Det är genom sådan avgränsning vi kan bli föregångare som visar vägen för andra. Samtidigt behöver vi förhålla oss till utmaningen globalt, för att försäkra oss om att det vi gör lokalt är – och fortsätter att vara – adekvat. 

Den lokala koldioxidbudgeten möter behovet av inkapsling genom att ge människor på en specifik plats – ett land, en region, eller en kommun – en fingervisning om hur mycket koldioxid som kan släppas ut just där om Parisavtalets ska kunna efterlevas. Varje sådan prognos är dock en färskvara, inte bara på grund av vad vi själva gör, utan också på grund av hur alla andra agerar. Över tid kan människor på en enskild plats inte agera som om man levde på egen planet. Den globala klimatutmaningen – liksom klimatforskningens förståelse av den – förändras kontinuerligt. Därför behöver vi periodiskt uppdatera förståelsen av vår del av den globala utmaningen och därmed av den lokala koldioxidbudgeten. Forskarna bakom den metod som används för att beräkna Torsbys koldioxidbudget (Tyndall Carbon Budgets) tillgodoser detta behov av uppdatering genom att följa, utvärdera och uppdatera de lokala koldioxidbudgetarna i samband med IPCC:s publiceringar av globala koldioxidbudgetar. IPCC:s senaste uppdatering, återspeglad i denna rapport, skedde i samband med publiceringen av den vetenskapliga delen av IPCC:s sjätte utvärderingsrapport AR6 (IPCC 2021). 

En tredje typ av uppdatering rör förbättrad metod och förbättrad träffsäkerhet i dataunderlaget. Dagens lokala koldioxidbudgetar utgår i huvudsak från territoriellt data med per capita-fördelade utsläpp från utrikes transporter tillagda. Detta dataunderlag mappar inte alltid väl mot rådigheten hos de offentliga organisationer som antar en lokal koldioxidbudget för sitt geografiska område. Datat återspeglar inte heller alla utsläpp som orsakas av aktörer inom ett område. Att förbättra metod och dataunderlag för att möta rådighetsanspråk och träffsäkerhet är å ena sidan önskvärt men också tidskrävande. Ett av koldioxidbudgetens tydligaste budskap, å andra sidan, är att just tid är en bristvara. Detta innebär att vi måste vara pragmatiska och använda de metoder och det dataunderlag som finns. När bättre metoder och dataunderlag erbjuds kan dessa appliceras för att optimera användbarheten av och träffsäkerheten i de lokala koldioxidbudgetarna. Denna utveckling fortlöper i en iterativ process mellan metodutvecklare och de offentliga organisationer som valt att koldioxidbudgetera. 

Att målstyra efter en lokal koldioxidbudget betyder med andra ord att anta ett adaptivt perspektiv på klimatutmaningen. Det kräver i sin tur lyhördhet gentemot klimatvetenskapen och att kanaler hålls öppna mellan klimatforskning och lokal förvaltning. I utvecklingen av Tyndall Carbon Budgets-metoden ser vi hur system som syftar till detta växer fram.

6.2 Frågor och svar om de senaste uppdateringarna

6.2.1 AR6-uppdateringen (mars 2022)

1.Varför uppdateras de lokala koldioxidbudgetarna efter IPCC:s senaste utvärderingsrapport?

Svar: FN's klimatpanel (IPCC) utvärderar kontinuerligt den samlade forskningen om klimatförändringar och förmedlar denna genom så kallade globala koldioxidbudgetar. Idén bakom lokala koldioxidbudgetar är sätta upp lokala klimatmål på vetenskaplig grund. Detta görs genom utgå ifrån en global koldioxidbudget och fördela den till lokal nivå. När IPCC presenterar omfattande förändringar av sin förståelse av det kvarvarande globala utsläppsutrymmet, så uppdaterar vi även de lokala koldioxidbudgetarna. På så sätt håller vi de lokala koldioxidbudgetarna löpande uppkopplade mot den vetenskapliga förståelsen av den globala utmaningen. Den här typen av större uppdateringar kan förväntas ske med 3-6 års mellanrum. 

2. Varför antar IPCC större utsläppsutrymme nu än tidigare?

Detta beror på främst två faktorer:

i) Den första berör hur jordsystemets återkopplingsmekanismer hanteras i beräkningen av de globala koldioxidbudgetarna. 

En återkopplingsmekanism kan något förenklat beskrivas som en effekt av klimatförändringar, som i sin tur får en förstärkt effekt på klimatet. Ett exempel är Arktis krympande istäcke: Varmare hav leder till krympande isar. Eftersom is är vit, reflekterar den solljus bättre än vatten i flytande form. Eftersom reflektionen av solljuset minskar till följd av krympande isar, värms havet upp snabbare, vilket i sin tur ökar hastigheten med vilken isen smälter. 

I IPCC’s senaste särskilda rapport om 1.5-gradersmålet från 2018 (SR1.5). uppskattades ett utrymme för återkopplingsmekanismer. I fördelningen av den globala budgeten till lokal nivå, drog forskarna av detta utrymme från den globala budgeten, innan de fördelade den till lokal nivå. I AR6 har ett mindre utrymme för återkopplingsmekanismer istället inkluderats i beräkningen av de globala koldioxidbudgetarna. Dessa har sedan kopplats till ett större spann av osäkerhet. På det stora hela har detta nya sätt att hantera betydelsen av återkopplingsmekanismer lett till något större koldioxidbudgetar. 

ii) Den andra, och för budgetstorleken mer avgörande faktorn, har att göra med så kallad klimatkänslighet. Förenklat kan klimatkänslighet förstås som ett mått på hur mycket en viss ökad mängd koldioxid i atmosfären värmer upp planeten. Utifrån nya forskningsrön gör IPCC bedömningen att klimatkänsligheten är något mindre än vad man tidigare har antagit. Med andra ord bedömer man att något mer koldioxid kan släppas ut (än vad man tidigare trott) utan att vi passerar exempelvis 1.5°C uppvärmning. 

I detta sammanhang är det samtidigt viktigt att notera, att parallellt med att IPCC konstaterar en något mindre klimatkänslighet – vad gäller relationen mellan koldioxid och uppvärmning – så bedömer man att effekterna av ökad uppvärmning av jorden är kraftigare än vad som tidigare har antagits, det vill säga vi kan vänta oss mer av extremväder, smältande isar, smältande permafrost vid lägre temperaturökningar, än vad som tidigare antagits. 

3. Hur mycket större är den globala koldioxidbudgetarna som fördelas till lokal nivå?

Den globala koldioxidbudgeten som fördelas till lokal nivå – en budget som med 50 % chans begränsar jordens uppvärmning till 1.7 grader – är cirka 20 % större i IPCCs senaste rapport, AR6, än vad den bedömdes vara i den näst senaste rapporten SR.1.5 (givet att vi justerar för de olika startåren för beräkningarna i de respektive rapporterna).

4. Budgeten i vår kommun är mer än 20 % större än vad den var innan. Vad beror det på?

Den lokala koldioxidbudgeten har – i de flesta fall – vuxit mer än 20% sedan uppdateringen. Det beror på en rad faktorer. En gemensam faktor som påverkar alla lokala koldioxidbudgetar är en justering av distinktionen mellan utvecklingsländer och industriländer. Detta får effekter på hur stor andel av den globala budgeten som gruppen utvecklingsländer gör anspråk på, och därmed för hur mycket som blir över att fördela mellan industriländer. Distinktionen som sådan görs för att tillgodose Parisavtalets skrivelse om ett gemensamt men olikartat ansvar för klimatförändringarna utifrån olika förutsättningar i olika länder. 

Den tidigare fördelningen av den globala koldioxidbudgeten utgick från den definition av utvecklingsland som oftast tillämpas inom FN: G77-länderna och Kina. I den uppdaterade fördelningen har forskarna valt att flytta ett antal oljerika länder med hög BNP till gruppen Industriländer. Det leder till att gruppen Industriländer får en större del av den globala koldioxidbudgeten att dela på. Sammanräknat med effekten av den större globala koldioxidbudgeten i AR6, får detta konsekvensen att Sveriges nationella koldioxidbudget är 43 procent större. 

För svenska kommuner och län innebär förändringen att budgeten i snitt har blivit 43 procent större. Hur mycket större en enskild budget har blivit varierar dock med i huvudsak ytterligare två faktorer:

i) Förändrad beräkning av utsläpp från utrikes flyg: 

I tidigare koldioxidbudgetar inkluderade vi data över utsläpp från svenska folkets flygresor tur och retur utomlands. Naturvårdsverket hade tidigare för avsikt att ta upp detta data som en löpande serie. På grund av kraftigt minskat flygande under pandemin har det dock varit svårt att få tillgång till beräkningsunderlaget. I brist på dataunderlag övergår vi därför till att redovisa data över utsläpp från utrikes flyg som tankar i Sverige (så kallad bunker-statistik från SCB). Dessa senare utsläpp är dock bara hälften så stora som utsläppen från svenska folkets flygresor tur och retur utomlands.

I en kommun där utsläppen från utrikes flyg utgjorde en stor andel av de totala utsläppen (typiskt sett en tätbefolkad kranskommun till storstad god tillgång till kollektivtrafik) får denna förändringen en minskande effekt på koldioxidbudgeten.

I en kommun där utsläppen från utrikes flyg utgjorde en mindre andel av de totala utsläppen (typisk en mer glesbefolkad kommun med många bilberoende invånare) får samma förändring en ökande effekt på den totala koldioxidbudgeten.

ii) Storleken på utsläppen under perioden som fördelningen utgår ifrån:

Den nationella koldioxidbudgeten fördelas till lokal nivå utifrån den så kallade suveränitetsprincipen. Det betyder att ett område (en kommun eller ett län) tilldelas en koldioxidbudget som står i proportion till områdets andel av de nationella utsläppen de senaste fem åren. Dessa senaste fem år kallas för en referensperiod. Eftersom det har gått några år sedan den senaste fördelningen av en svensk koldioxidbudget till lokal nivå, så har har också referensperioden flyttats fram. Om kommunens andel av de nationella utsläppen var större i den senaste perioden än vad de var i den tidigare fördelningen får detta en ökande effekt på koldioxidbudgeten. Faktorer som kan spela in här är exempelvis en snabb befolkningstillväxt, vilken typiskt medför större utsläpp.

6.2.2 Uppdateringen med 2020 års lokala utsläppsdata (oktober 2022)

1. Varför uppdateras koldioxidbudgetarna?

Uppdateringen sker till följd av Nationella emissionsdatabasens publicering av lokalt data över territoriella utsläpp 2020. Dessa uppdateringar sker årligen och det är vår ambition att spegla dem så snart som möjligt i våra budgetar.

2. Nationella emissionsdatabasen uppdaterade sitt data i slutet av augusti, varför uppdateras koldioxidbudgetarna två månader senare? 

I år skedde uppdateringen av våra koldioxidbudgetar senare än planerat. Detta har lite olika orsaker. Bland andra:

• Nationella emissionsdatabasens publicering skedde med två månaders fördröjning.

• Det uppdaterade datat innehöll en del förändringar som behövde bearbetas i koden. Bland annat har vissa år tagits bort, undersektorer förändrats etc.

Vår ambition är att publicera nytt data i slutet av sommaren / tidig höst. Denna ambition tror vi oss också kunna leva upp till de år data publiceras enligt plan. Vi kommer dock försöka ta höjd för att data (liksom i år) fördröjs.

3. Vad är nytt i Nationella emissionsdatabasens uppdatering?

När Nationella emissionsdatabasen genomför sin årliga uppdatering påverkar de så gott som alltid utsläpp även för tidigare år. De viktigaste förändringar att känna till relativt de lokala koldioxidbudgetarna är:

• Specifik data för åren 2011-2014 rapporteras inte längre. Dessa uppgifter interpoleras därför från och med nu linjärt i ClimateVisualizer, samt i denna rapport. Notera att dessa år ej påverkar storleken på budgeten.

• Fördelningsnyckeln för vägtrafiken har förändrats. Den nya fördelningsnyckeln tillämpas från 2018 och framåt.

• Undersektorn Militära transporter har tagits bort av sekretesskäl. Emissioner från militära transporter mäts fortfarande, men fördelas över övriga undersektorer. Enligt nationella emissionsdatabasen får förändringen trots detta effekten att utsläppen från inrikes transporter totalt sett är lägre, särskilt i historiken (se metodrapport från SMED).

För den som vill fördjupa sig i vad som har förändrats i underliggande data hänvisar vi till metodrapporten från SMED. Läs särskilt särskilt under rubrikerna: Förändringar i nationella totalemissioner, jämfört med föregående år (s.12) och Förändringar jämfört med föregående år avseende fördelningsmetodik (s.14). 

4. Hur påverkas storleken på koldioxidbudgetarna av uppdateringen?

Storleken på en enskild koldioxidbudget beräknas utifrån utsläppens andel av de nationella utsläppen under en referensperiod: 2015-2019. Om uppdateringen innebär att storleken på utsläppen dessa år har justerats för länet eller kommunen, påverkar det också storleken på koldioxidbudgeten. Det rör sig dock om mindre förändringar. 

6.2.3 Uppdateringen årsskiftet 2022/2023 (januari 2023)

1. Varför uppdateras koldioxidbudgetarna?

Koldioxidbudgeten förbrukas kontinuerligt genom de utsläpp som sker inom det geografiska område som budgeten täcker. Vi behöver därför löpande dra av förbrukade utsläpp från budgeten för att se hur mycket som återstår och hur det påverkar den krävda omställningstakten. Eftersom det utsläppsdata vi använder har kalenderåret som tidsintervall är det naturligt att ställa fram klockan i budgetarna vid byte av kalenderår. Storleken på utsläppen 2021 och 2022 bygger dock på preliminära uppskattningar. Det slutgiltiga datat publiceras med cirka 18 månaders fördröjning. Vi använder Naturvårdsverkets nationella utsläppsdata för prognosen över 2021 och 2022 års utsläpp. 

2. Vad är nytt efter uppdateringen?

När vi flyttar fram klockan passar vi även på att göra några mindre datajusteringar: 

• I december 2022 publicerade Naturvårdsverket slutgiltigt data över 2021 års nationella utsläpp. Prognosen över 2021 och 2022 utgår nu från detta slutgiltiga data, istället för som tidigare preliminärt utsläppsdata 2021.

• Budgetens kategorier utrikes flyg och utrikes sjöfart hat uppdaterats med färskt data. Eftersom dessa två dataserier är per-capita fördelade från nationell nivå följer de en annan periodicitet än nationella emissionsdatabasen (vars data övriga utsläppssektorer representerar). 

• Data över nationella anläggningars utsläpp har uppdaterats (i vissa kommuner och regioner exkluderas utsläpp från så kallade nationella anläggningar och bokförs i stället på nationell nivå).

3. Varför är utsläppssiffrorna för 2021 och 2022 identiska?

Uppskattningen av den lokala förändringen av utsläppen mellan 2020 och 2021 bygger på motsvarande nationella förändring. I dagsläget finns ingen tillgänglig data över förändringen mellan 2021 och 2022 vare sig lokalt eller nationellt. Vissa omständigheter – som hävda pandemirestriktioner – indikerar ökade utsläpp. Andra omständigheter – som ökade energi-och bränslepriser – indikerar minskade utsläpp. Vi har därför valt att anta oförändrade utsläpp mellan 2021 och 2022. Nationella emissionsdatabasen planerar att publicera lokalt utsläppsdata i juni 2023, vilket kommer att speglas i ClimateVisualizer samt rapport i uppdateringen som följer (se fråga 5). Vi denna tidpunkt kommer vi också ha tillgång till preliminär nationell data över 2022 års utsläpp, som kan användas för en mer informativ uppskattning.

4. Hur påverkas den krävda utsläppsminskningstakten?

Utsläppsminskningstakten baseras på kvarvarande budget samt föregående års utsläpp, dvs 2022. Enligt nuvarande prognos har utsläppen inte minskat i den takt som krävdes från och med 2022. Därför kommer den krävda utsläppsminskningstakten från och med 2023 och att öka.

5. När sker nästa uppdatering av koldioxidbudgeten?

Nationella emissionsdatabasen planerar att tillgängliggöra kommunalt och regionalt utsläppsdata över 2021 års utsläpp under juni 2023. Om de håller sin tidsplan uppdaterar vi med samma data vid månadsskiftet augusti september 2023.