Центр политико-правовых исследований (ЦППИ) подготовил свой анализ нового проекта Конституции, который вынесли на общественное обсуждение 9 февраля.
«Клооп» выделил главное из того, что нашли в нем эксперты ЦППИ.
Президент — монополист
Как и ряд юристов до этого, в ЦППИ отметили, что развитие страны возможно только если в Конституции есть «разделение полномочий и сдержки между основными ветвями власти». Ветви власти должны иметь пределы «для обеспечения свободного развития всех».
«Несмотря на нарушение Жогорку Кенешем VI созыва Конституции и других законов при назначении референдума и на самую исторически низкую явку избирателей, все-таки 10 января 2021 года большинство участвовавших в референдуме проголосовали за президентскую систему. Но президентская система не означает монополии президента на все виды власти. Каждая ветвь власти действует самостоятельно», — напоминают эксперты.
В президентской системе в чистом виде, которую представили на выбор на референдуме, все ветви власти должны быть независимы друг от друга. Президент отвечает за исполнительную ветвь власти, парламент за законодательную, а судебной функцией занимаются суды. Именно за такую систему и отдало голоса большинство из дошедших на выборы 10 января.
«Кыргызстану не обязательно повторять устройства системы правления в других странах. Но Кыргызстану нужно выполнить волю народа, которая в дополнение к выбору президентской формы правления была неоднократно сформулирована: отсутствие коррупции, более эффективное правление и уменьшение расходов на содержание госаппарата», — отмечается в анализе.
Но в предлагаемом проекте нет выполнения этой воли. Президент забирает у парламента право назначить референдум, что «сводит на нет принцип разделения властей» и является «излишеством». При этом у него есть дополнительные полномочия по сдержке парламента: право вето и право инициировать законы.
Дублирование, бюджетные траты и «козел отпущения»
Право предлагать законы есть и у председателя кабинета министров. Это значит, что кабмин и администрация президента будут разрабатывать и вносить в Жогорку Кенеш законопроекты, фактически делая работу парламента.
«Этот пример дублирования функций и институтов на высшем государственном уровне должен быть изъят из проекта Конституции. Такое дублирование ведет к безответственности обоих институтов, и, самое главное, это весьма дорого для государственного бюджета», — отмечают в анализе.
ЦППИ напоминает, что в президентской классической системе, за которую проголосовали на референдуме, главой исполнительной власти и кабмина как верхушки этого органа становится президент. Должность председателя кабмина с рядом полномочий лишняя.
В этой же классической системе президент сам «несет политическую ответственность за принимаемые им управленческие решения» кабмина. Но в предлагаемой кыргызстанцам Конституции президент «возглавляет исполнительную власть республики», назначает ряд кадров, руководит деятельностью исполнительной власти — но не несет никакой ответственности за работу кабмина. За нее отвечает головой председатель кабмина.
«Вопреки смыслу президентской системы, [в проект] заранее заложили козла отпущения – председателя кабинета министров, на работу которого можно сваливать действия/бездействие главного исполнителя — президента. Этот механизм использовался в президентско-парламентской системе КР с 1993 по 2010 год […] Но он не годится для президентской системы в условиях, когда Кыргызстану срочно нужно эффективное управление», — отмечается в анализе ЦППИ.
Эксперты напоминают: при президентской форме правления «нет никакой необходимости содержать два больших органа с аппаратами, отделами, управлениями и сотрудниками — кабинет министров и администрацию президента».
«Предлагаем в проекте Конституции начать экономию госбюджета с президента и неэффективной, несбалансированной исполнительной ветви власти. Предлагаем ликвидировать самое очевидное дублирование, которое идет вразрез с решением народа на референдуме о выборе чисто президентской формы правления», — говорится в документе.
Ослабление парламента и безответственность народа
Эксперты ЦППИ считают, что в проекте «собрали всю власть в руках президента и ослабили парламент» по ряду параметров: от количества и способа избрания до урезания полномочий в пользу президента и других структур. Сюда же входит и отзыв депутатов, который эксперты считают «устаревшим институтом» от Средневековья и феодализма.
«В эпоху развития демократии, как следствие буржуазных революций, обычным явлением стал, наоборот, свободный мандат депутата. Поскольку депутата избрал народ, то он выразил ему доверие, чтобы тот мог действовать на основе Конституции и своих убеждений ради интересов народа и страны. Если депутат плохо работал, то избиратели могут его не выбирать на следующих выборах. Голосуя за того или иного депутата, избиратель тоже должен брать на себя ответственность за демократию», — подчеркивают в анализе.
Кроме того, сейчас возможность отзыва для депутатов — это «удобное дополнительное средство исполнительной власти для запугивания», при котором депутату «труднее открыто и честно высказываться в парламенте». Выбор их по одномандатных округам же «ослабляет только начавшие развиваться политические партии».
Все это при принятии такой версии Конституции не поможет «реализации народного суверенитета и развитию конституционализма» в стране.
Тоталитарные тренды и отсутствие логики
Вызывает вопрос в ЦППИ и Институт Народного Курултая. Он «щедро фигурирует в проекте с потенциалом для его усиления или забвения, если понадобится, через отдельный конституционный закон».
Также его можно найти в основных статьях, касающихся полномочий президента и парламента. Народный Курултай подает предложения президенту об освобождении от должности членов кабинета министров и руководителей исполнительных органов власти, к нему обращается ежегодно с посланием президент.
«И дополняет все эти тоталитарные тренды в проекте Конституции наделение народного курултая правом законодательной инициативы, а также формирование одной трети состава Совета по делам правосудия представителями народного курултая, наряду с президентом, Жогорку Кенешем и юридической общественности», — отмечается в анализе.
Эти государственные полномочия, по мнению ЦППИ, «не соответствуют общественному статусу и произвольности формирования» Курултая.
* При этом некоторые сторонники Садыра Жапарова остались недовольны, что полномочия Народного Курултая слишком сужены. Они написали свой вариант Конституции, где увеличили полномочия Курултая. Создатели этого варианта Конституции хотят выдвинуть ее на референдум в качестве альтернативы проекта, который переработало Конституционное совещание.
К «тоталитарным традициям» в анализе отнесли и «нелогичную, разномасштабную и громоздкую структуру» проекта, в которой стало больше глав и «банальности».
«Например, глава III «Духовно-культурные основы общества» состоит всего из двух статей. Статья 21 говорит об обязанностях государства заботиться о развитии культуры, сохранении обычаев и традиций, обеспечивать согласие, а вторая – статья 22 – мутно и многословно пишет банальности о науке и образовании и координирующей роли Национальной академии наук», — отмечают эксперты.
Повторение и многословие
Еще одна проблема — множество повторений в проекте основного закона страны. Они остались, несмотря на этапы лингвистического и юридического анализа, который проводили члены Конституционного совещания.
«Принятие Конституции – это акт изъявления суверенной воли народа для того, чтобы воплотить в ней свои ценности и идеалы, которые провозглашаются в преамбуле и начальных статьях. К сожалению, проект Конституции Кыргызстана начинается с мутной и многословной преамбулы. Повторения одного и того же разными словами, разномасштабный подход и многословие часто имеют место в проекте», — констатируют в ЦППИ.
В итоге документ, который представили на общественное обсуждение 9 февраля 2021 года, к принятию на референдуме в ближайшее время, не готов.
«Проект Конституции требует существенной доработки и дальнейшего обсуждения. Принятие данного проекта в этом виде будет позором для Кыргызстана», — заключают эксперты ЦППИ.
А что предлагают в ЦППИ?
Объединение предлагает внести в проект Конституции несколько пунктов, чтобы отрегулировать «взаимоотношения между президентом и парламентом». По мнению экспертов, необходимо:
- президенту самому возглавить кабмин, а должность председателя кабмина убрать;
- убрать из проекта Конституции администрацию президента и ее руководителя;
- отдать право на назначение референдума как законодательную функцию полностью парламенту;
- убрать из проекта институт отзыва депутатов;
- отработать юридическую технику проекта [ то есть систему, которая обеспечит эффективность их регулятивного воздействия];
- оптимизировать структуру проекта Конституции и удалить оттуда положения не нормативно-правового характера.
Конституция номер два
Проект Конституции от 9 февраля — уже второй по счету после того, как к власти после октябрьских событий пришел Садыр Жапаров. Первую версию опубликовали 17 ноября 2020 года, ее почти сразу же окрестили «Ханституцией», потому что в руках президента могла быть сконцентрирована почти неограниченная власть.\
После и.о. президента Талант Мамытов образовал Конституционное совещание, куда вошли более ста человек. Значительная часть из них — идейные и прямые сторонники Садыра Жапарова, инициаторы выдвижения новой версии Конституции, а также специалисты по манасоведению, традиционным знаниям и духовности кыргызов. Легитимность совещания ряд юристов поставил под сомнение, однако оно работало и создало новый проект.
Он был опубликован на сайте парламента 9 февраля. После недовольства гражданского общества его вынесли на общественное обсуждение до рассмотрения парламентом.
Однако и эта версия содержит ряд неточностей,правовых коллизий и нарушений прав человека. Юристы правозащитной клиники «Адилет» проанализировали проект и сочли его слишком сырым и недоработанным для того, чтобы его рассматривал парламент. Как и Сообщество юристов Кыргызстана, они просят более тщательной переработки и вычитки текста и приведение его в соответствие с мировыми нормами права и международными соглашениями.
Так же правозащитная организация «Бир Дуйно» 15 февраля опубликовала свое обращение к спикеру парламента Таланту Мамытову. В нем правозащитники сообщили о том, что члены совещания и «представители радикальных групп» дописывали в проект некоторые «одиозные и антидемократические» статьи.
В обращении правозащитники призвали Мамытова не спешить с принятием проекта новой Конституции и «учесть принципы принятия новых Конституций на опыте успешно развитых стран».
