Новый закон о госзакупках позволяет скрыть часть закупок не только от граждан, но и от потенциальных участников – бизнесменов. Теперь государство может само решать, кого допустить к тендеру, например, по закупке компьютеров, а кого – оставить за бортом. Тайными станут даже закупки школьных учебников. Все это может привести к завышению цен и перерасходу бюджета.
Коротко
- Весной Жогорку Кенеш принял новый закон о госзакупках. Его текущая редакция позволяет скрывать госзакупки от потенциальных участников тендеров. Это называется «ограниченным методом» госзакупок.
- При таком методе объявления о тендере будут, как и раньше, публиковать на портале госзакупок, но видеть их будут только компании, допущенные к конкурсу.
- Условий для проведения такого тендера немного, но они прописаны так, что допускают широкое толкование.
- Одно из них – закупка технически сложных или инновационных товаров или услуг. Определять сложность и инновационность будет сама закупающая организация. При желании самый обычный офисный компьютер можно выдать за инновационное устройство.
- Еще применять ограниченный метод можно, если поставка товаров по тендеру «содействует развитию технологий или стимулирует развитие приоритетных отраслей экономики». К последним относятся, например, текстильная отрасль. Любую закупку оборудования для швейного цеха можно теперь при желании сделать закрытой.
- А еще ограниченным методом смогут закупаться власть имущие – президент, спикер парламента, глава кабмина, министры и объекты администрации президента.
- К таким тендерам будут привлекать только так называемых «квалифицированных поставщиков». Но реестра таких поставщиков у государства нет, а действительно квалифицированная компания вряд ли сможет оспорить свое неучастие в тендере – она просто о нем не узнает.
- Есть способ попасть в круг «избранных» поставщиков – пройти специальный отбор. Но закупщик сам будет решать, проводить его или нет. Может и не проводить.
Подробно
Весной этого года Жогорку Кенеш принял новый закон о госзакупках, который содержит много весьма спорных статей. Одно из самых известных нововведений: государственным и муниципальным предприятиям, а также акционерным обществам с госдолей более 50% разрешили вообще не проводить тендеры и не публиковать свои закупки. В 2019-2021 годах на компании этих форм собственности приходилось около трети всех бюджетных трат. Теперь эти расходы уйдут в тень.
Но это не единственное спорное нововведение. Текущая редакция закона позволяет скрыть часть госзакупок не только от граждан, но и от потенциальных участников. Речь идет о новом методе закупок – ограниченном. Его использование может сильно повлиять на конкуренцию и привести к перерасходу бюджетных средств.
«Инновации» как предлог
Ограниченный метод закупок – это процедура, при которой закупающая организация (любое предприятие, покупающее товар или услугу за бюджетный счет) может проводить тендер среди ограниченного числа «квалифицированных поставщиков».
Объявления тендера будут, как и раньше, публиковаться на портале госзакупок, но доступны они будут лишь фирмам, допущенным к конкурсу. Остальные компании, производящие товары и услуги с аналогичной ценой и качеством, не смогут поучаствовать в тендере.
Перечень условий, при которых закупку можно фактически скрыть, состоит всего из нескольких пунктов, но прописаны они настолько туманно, что тайным можно сделать чуть ли не любой тендер.
Судите сами. К примеру, по новому закону, госзакупку можно проводить ограниченным методом, если:
«…поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг относятся к технически (технологически) сложным, высокотехнологичным, инновационным».
На первый взгляд формулировка выглядит очень прогрессивно, ведь развитие технологий – приоритет для многих стран, и Кыргызстан старается не отставать. Но как понять, какой товар или услуга относится к «технически сложным»? Оказывается, четкой формулировки в законодательстве нет.
«Определять, является ли товар или услуга высокотехнологичной, сложной или инновационной будет сама закупающая организация, – поясняет юристка Ширин Каныбекова. – К примеру, услуга переводчика не может быть технически сложной, а ремонт компьютеров – может. С другой стороны, ремонт тоже бывает разным – это может быть и технически несложная починка оборудования. Таким образом, выбор ограниченного метода по причине того, что услуга является технически сложной, тоже весьма субъективен».
Иными словами, авторы закона оставили закупщикам пространство для манипуляций. Теперь они могут оформлять простые услуги как высокотехнологичную помощь и под этим предлогом привлекать к тендеру только «своих» поставщиков. Насколько качество и стоимость их услуг соответствует рынку, проверить будет сложно. Договоры, заключенные по результатам госзакупок, в Кыргызстане не публикуются. Хотя закон, требующий раскрывать все подробности госконтрактов, принят еще в декабре 2020 года. Но в текущей версии портала госзакупок попросту нет раздела, где закупающие организации могли бы публиковать свои договоры.
С «инновационными» товарами и услугами в законодательстве все более четко. Согласно закону, инновационная деятельность – это та, что направлена на создание «под ключ» производства новых или недостающих на рынке товаров или услуг. А инновация – это ее конечный результат – товар с улучшенными качествами или тот, которого раньше вообще не было на рынке.
«Исходя из определения, закупающая организация перед выбором ограниченного метода закупки должна убедиться, что закупаемый товар действительно новый и с лучшими качествами, чем все, что было представлено на рынке до его появления», – объясняет Каныбекова. Но и эти категории – «новизна», «улучшенные качества» и «отсутствие аналогов» – довольно субъективны.
Цифровизация – наше все
А еще проводить закупки ограниченным методом можно, если поставка товаров, выполнение работ или услуг:
«… содействует развитию технологий или стимулирует развитие приоритетных отраслей экономики».
Власти Кыргызстана давно говорят о необходимости цифровизации, а президент Садыр Жапаров не расстается с планшетом даже на футбольном поле. Значит ли это, что любую закупку компьютеров можно назвать «содействием развитию технологий» – и провести ограниченным методом?
«Это действительно очень общая формулировка, допускающая широкое толкование, – говорит Каныбекова. – Но в контексте статьи [об ограниченном методе в законе о госзакупках] упор сделан на приоритетные отрасли экономики, а их в стране не так много».
В государственной концепции научно-инновационного развития Кыргызстана сказано, что государство ставит задачу создать конкурентоспособную продукцию и внедрить наукоемкие технологии в энергетическом, горнодобывающем, текстильном, перерабатывающем секторах – это и есть приоритетные отрасли.
«Таким образом, если закупающая организация, которая связана с приоритетными отраслями экономики, решит покупать серверы и компьютеры для цифровизации, в том числе, своего документооборота – это косвенным образом [может быть трактовано как] развитие технологий», – заключает юристка.
Квалифицированный поставщик – кто он?
К тендеру, проводимому ограниченным методом, будут допускать только «квалифицированных поставщиков». Лишь они смогут увидеть опубликованное на портале объявление о закупке, внести свое предложение и поучаствовать в конкурсе. И только они в конечном итоге узнают результаты торгов: протоколы закупки в общем доступе размещаться не будут.
Но кто эти «квалифицированные поставщики», и в чем состоит их «квалификация»?
«Квалификацией является результат процесса оценки и признания компетентным органом освоения индивидом определенной образовательной программы и/или практического опыта»,
– гласит постановление правительства «Об утверждении концепции национальной системы квалификаций» от 2019 года.
Исходя из этого определения, можно предположить, что поставщиком при ограниченном методе закупок может быть только тот, чья квалификация признана государством и подтверждена дипломом, лицензией, сертификатом и прочими документами. А также компания, имеющая сотрудников, чей опыт и компетенции тоже документально подтверждены – например, наличием адвокатской или аудиторской лицензии. Выбор поставщика без подтверждающих документов может трактоваться как нарушение правил проведения госзакупок, предупреждает Ширин Каныбекова.
Однако какого-либо реестра «квалифицированных поставщиков» в системе госзакупок не существует. Каждая закупающая организация может выбирать участников тендера, проводимого ограниченным методом, на свое усмотрение.
Остается неясным, как компания, имеющая все необходимые лицензии и сертификаты, но не получившая приглашение поучаствовать в конкурсе, может оспорить такое решение.
«Участники госзакупок, чьи законные интересы были нарушены, могут обжаловать процесс закупки в законном порядке, – поясняет юристка. – Но ввиду того, что объявление о закупке доступно ограниченному кругу поставщиков, становится неясным, как поставщик, не получивший извещение о конкурсе, сможет о нем узнать».
Как пройти «фейсконтроль» в госзакупки?
Единственный способ для новых поставщиков пролезть в круг «избранных» – поучаствовать в предквалификационном отборе. Закон гласит, что закупающая организация может проводить предварительный отбор поставщиков, если необходимо выполнить:
- сложное или узкоспециализированное задание, для которого трудно разработать точное техзадание или точно определить затраты материально-технических ресурсов;
- задания, которые могут быть выполнены различными способами, что делает невозможным сопоставление предложений разных поставщиков;
- задания, выполнение которых может иметь важные последствия для дальнейшей работы и требует определенной квалификации.
Но предквалификационный отбор поставщиков – это право, а не обязанность закупающей организации. В случае, если закупщик объявит такой отбор, у поставщиков появится шанс на включение в круг «квалифицированных».
Еще один шанс поучаствовать в закупке – обжаловать сам метод проведения торгов. В конце 2022 года закупающие организации должны опубликовать планы-графики своих закупок на три года вперед. В них будут указаны в том числе и выбранные методы закупки. Участники госзакупок могут подать жалобу, если ограниченный метод использован неправомерно.
Что еще государство может закупать ограниченным методом?
Ограниченный метод применяется также при:
- изготовлении и персонификации документов государственного значения и государственных бланков – разного рода лицензий, сертификатов, удостоверений (полный перечень можно посмотреть тут)*;
- школьных учебников;
- товаров и услуг для президента, торага Жогорку Кенеша, председателя кабинета министров и объектов администрации президента.
*Строго говоря, закупка бланков государственных документов и раньше была ограничена законом. «В Кыргызстане существует порядок, по которому печатать все государственные бланки (кроме бланков национальных паспортов и водительских удостоверений) могут только предприятия с государственной долей более 51%. Это ОАО “Учкун”, ОсОО “Гознак” и государственное предприятие “Типография” при управделами президента и правительства Кыргызской Республики», – перечисляет юристка Ширин Каныбекова.
Но есть и плюсы
«Нельзя отрицать тот факт, что некоторые поставщики участвуют в госзакупках с определенной целью – сбить цены, обжаловать итоги закупок, затянуть процесс, – говорит юрист компании “Прецедент” Эдиль Эралиев. – [Теперь у закупающей организации] появится возможность фильтровать [таких] поставщиков, которые по факту не могут осуществлять поставку товаров, выполнять работы или оказывать услуги, относящиеся к технически (технологически) сложным, высокотехнологичным, инновационным».
Юрист добавляет, что теперь жалобы на госзакупки нельзя отозвать, поэтому поставщикам, которые хотят не выиграть госзакупку, а сорвать ее, станет сложнее.
Говорить, что общественность совсем не узнает о закупке, некорректно, считает Эралиев. Объявление с указанием ограниченного метода и основания, почему именно он был выбран, будут публичными.
«Другой вопрос, как закупающая организация пропишет это основание – сделает ссылку на пункт, статью закона или распишет детально», – поясняет он. В любом случае, ответственность за неправильно выбранный метод закупок несет руководитель и отдел закупок закупающей организации – и наказание за это в Кодексе о правонарушениях прописано, напоминает Эралиев. Нарушителям грозят штрафы от 10 до 20 тыс сомов в зависимости от суммы закупки*.
* В уголовном кодексе также прописано наказание за заключение заведомо невыгодного для государства контракта: она предполагает штраф от 300 тысяч до 1 млн сомов или лишение свободы на срок от двух до семи лет, с конфискацией имущества, с лишением права занимать определенную должность либо заниматься определенной деятельностью до трех лет. Но на практике ее применяют крайне редко.
Единственное, что не совсем понятно юристам «Прецедента», зачем в обоснование ограниченного метода наряду с инновационными и высокотехнологичными товарами и услугами для приоритетных областей экономики включили закупки, связанные с обеспечением деятельности власти – президента, торага Жогорку Кенеша, главы кабинета министров.
