Почему вводятся новые санкции, когда не работают старые

Запад, кажется, начинает осознавать, что санкционная политика зашла в тупик. Введено уже примерно 30 тыс. санкций, но война продолжается, а экономика России более или менее работает. В сентябре американское контрольное управление опубликовало отчет, в котором, по сути, признало малую эффективность санкций: они, конечно, мешают России получать то, что ей нужно для войны, но не лишают ее доступа к необходимому. Даже к американским военным технологиям: экспортный контроль «препятствовал, но не полностью предотвращал» попытки России получить их.

Американской бюрократии понадобилось немногим более трех лет, чтобы прийти к выводу, что экономические санкции против России, принятые после первой волны (февраль-апрель 2022 года), не работают, иронизирует экономист, бывший зампред Центробанка Сергей Алексашенко. 

Тем не менее всё новые и новые санкции появляются с поразительным постоянством. ЕС сейчас готовит очередной, 19-й пакет санкций, президент США Дональд Трамп грозит перейти ко «второму этапу» санкций. От ЕС ожидают, в частности, запретов на работу еще с несколькими банками и энергокомпаниями, ограничений на выдачу россиянам шенгенских виз, внесения в черные списки новых судов теневого флота и др. Вряд ли санкции против еще шести банков или десятков кораблей теневого флота могут что-то изменить, если все более-менее значимые российские банки и сотни судов уже давно под санкциями. Зачем тогда всё это?

Ответ первый. Политический

Редкий политик добровольно признает свою ошибку. Перестать вводить санкции означает фактически расписаться в неэффективности старых, то есть в собственном бессилии и глупости. Так что западным лидерам просто некуда деваться, кроме как делать хорошую мину при плохой игре и выпускать новые пакеты: сейчас еще немного добавим, российская экономика рухнет и у Путина не останется выбора, кроме как остановить войну.

Ситуация усугубляется тем, что большинство санкций обоюдоострые и бьют не только по России, но и по странам, которые их вводят. Запрет на поставки в Россию многих потребительских товаров нанес ущерб западным компаниям. Потеря российского сырья ударила по европейской промышленности, прежде всего немецкой, и подняла стоимость коммунальных услуг. Всё это большая проблема для политиков, которые не могут признать, что это было зря. «Всё, что возможно [из санкций], было давно использовано, — уверен экономист Дмитрий Некрасов, соучредитель аналитического центра CASE. — Никаких резервов, никаких реалистичных мер нет. Многие санкции наносят Западу больший ущерб, чем России».

После довольно беззубых крымских санкций Барак Обама в январе 2015 года постановил, что экономика России «разорвана в клочья». В декабре 2014 года России и правда пришлось пережить трудный период (падение рубля, набег на банки), но вскоре ситуация нормализовалась. Те санкции не нанесли большого ущерба, зато подтолкнули власти готовиться к более серьезным ограничениям, что смягчило удар в 2022-м. Например, в России практически не заметили уход Visa и Mastercard, который, не подготовь Россия инфраструктуру и карту «Мир», мог вызвать коллапс в расчетах. 

Обаме тогда оставался год до окончания карьеры публичного политика. Нынешним же игрокам приходится «усиливать санкционное давление» в надежде на чудо или просто оттягивая неприятное признание. «Пилите, Шура, пилите, они золотые!»

Ответ второй. Психологический

Нежелание менять политику усиливается когнитивными искажениями, которым подвержены мы все. Это ловушка невозвратных затрат или эффект Concorde. Она заключается в том, что нам жаль уже потраченных ресурсов (денег, времени, сил), и поэтому мы продолжаем вкладывать их в то, что объективно выгоднее прекратить. И чем больше вложено, тем труднее остановиться.

Люди досматривают плохие фильмы вместо того, чтобы уйти из зала, потому что заплатили за билеты, годами хранят вещи, которыми не пользуются, или даже живут с нелюбимыми супругами, когда отношения давно исчерпали себя, ведь в брак было столько вложено. Нобелевский лауреат Ричард Талер приводил такой пример. У вас есть дорогие билеты на важный матч, ехать далеко, а на улице буран. Те, кому билеты достались бесплатно, скорее всего, останутся дома, но те, кто заплатил за них круглую сумму, скорее, поедут — не пропадать же деньгам. Хотя на самом деле они давно уплачены и никаких новых издержек вы, оставшись дома, не понесете. Из этих соображений Англия и Франция десятилетиями продолжали явно провальный проект сверхзвукового пассажирского самолета Concorde.

Люди могут попадать в ловушку невозвратных затрат из-за неприятия потерь, о котором писали нобелевский лауреат Даниэль Канеман и его соавтор Амос Тверски. Принимая решения, мы часто придаем больше значения тому, что можем потерять, чем возможным выгодам. Признав ошибки и остановившись с санкциями, западные политики рискуют потерять лицо и карьеру, а вот приобретения неочевидны. Если бы был более эффективный способ придушить санкциями российскую экономику, его бы ввели в предыдущие два года, рассуждал нефтегазовый эксперт Сергей Вакуленко.

Другое когнитивное искажение, которое заставляет вводить новые санкции, — это предвзятость подтверждения. Мы легко воспринимаем информацию, которая соответствует нашей картине мира, но сведения, которые в нее не вписываются, часто вызывают отторжение. Никто не любит оказываться неправым, поэтому из множества фактов мы выбираем те, что подтверждают нашу правоту, а также интерпретируем факты в соответствии со своей точкой зрения.

Ответ третий. Экономический

У сторонников санкций достаточно фактов, подтверждающих их правоту. Из того, что санкции не достигли своей главной цели — остановить войну, не следует, что они бесполезны. Они работают — просто далеко не так хорошо, как хотелось бы.

Санкции не привели к снижению российской добычи и экспорта нефти (в этом плане эффективнее оказалось соглашение ОПЕК+), но сократили доходы России. Она продолжает закупать то, что ей нужно, но меньше, чем прежде, поставки стали дольше, сложнее и дороже. В 2023 году потери из-за удорожания импорта составили $20 млрд, оценивал Александр Фиранчук из РАНХиГС. Близкий к Кремлю аналитический центр ЦМАКП оценил расходы экономики на вынужденную замену иностранного программного обеспечения на отечественное в 1,6 трлн рублей в 2024 году и отмечал общее низкое качество инвестиций.

Всё это не может обрушить российскую экономику, но подрывает ее долгосрочные перспективы и лишает Путина какой-то части денег. Напряжение в экономике растет. В бюджете, по выражению министра финансов Антона Силуанова, «штормит серьезно». С этого года пришлось повысить налоги, похоже, в следующем году они снова вырастут. ЦМАКП указывал в своих докладах на то, что при общем экономическом росте гражданские отрасли непрерывно падают с начала года, а выпуск большинства (73%) важнейших товаров в этом году меньше, чем в прошлом.

Американские госаудиторы в своем докладе отмечают, что в 2022 году экономический рост в России оказался на 6 процентных пунктов ниже, чем мог быть без войны, а в 2023–2024 годах уже не отличался от ожидаемого. Каждый увидит в этом подтверждение своей точки зрения. Одни: санкции вычли из экономики 6%, а это много. Другие: в последние два года санкции были бесполезны. Если руководствоваться принципом «лучше хоть что-то, чем ничего», то новые санкции имеют смысл.

Ответ четвертый. Случайный

Почему Запад так глубоко увяз в ловушке невозвратных затрат? Ведь о том, что эффективность новых санкций неуклонно снижается, эксперты говорят давно. Обстоятельства для выработки политики в отношении России сложились крайне неудачно. Вот как описывает это приглашенный исследователь Центра Дэвиса в Гарварде Андрей Яковлев.

Начало войны перечеркнуло всё, на чем строилась политика США и ЕС в отношении России. Сначала стали вводить «самые масштабные» санкции, которые были обещаны еще в 2021 году. Делалось это с колес — ни расчета их влияния, ни комплексного подхода к их реализации не было. Санкции могут действовать двумя способами: создать быстрый финансовый кризис, либо оказывать долгосрочное давление на экономику и бюджет, объяснял «Важным историям» профессор Гарварда Олег Ицхоки. Запад был близок к тому, чтобы создать экономическую катастрофу, но не вышло. Арест $300 млрд российских резервов, обвал рубля и набег на банки (за 10 дней с начала войны вкладчики забрали 2,4 трлн рублей), массовый уход западных компаний — казалось, всё вот-вот рухнет, даже официальные прогнозы сулили спад экономики в 2022 году на 8–10%.

Создалось ощущение, что надо еще поднажать — и всё получится. Тогда появился потолок цен на нефть в $60 за баррель, чтобы ограничить доходы России, не взвинтив мировые цены. Но к осени 2022 года выяснилось, что российская экономика оказалась намного устойчивее, чем ожидалось. Зато ситуация на фронте изменилась в пользу Украины, продолжает Яковлев: «думать стали о поддержке Украины» в надежде, что показавшееся реальным военное поражение России в сочетании с санкциями достигнет цели. Снова стало не до максимальной эффективности санкций: ставка делалась уже не на быстрый, а на долгосрочный эффект. Тем более что были и другие насущные задачи. Европа спешно искала замену российским нефти и газу, Америка — деньги и оружие для Украины. И так примерно до конца 2023 года, когда закончилось украинское контрнаступление и стало ясно, что война перешла в новую фазу и будет затяжной.

Все это время маховик продолжал крутиться и штамповать пакет за пакетом. Невозвратные затраты были уже слишком велики, чтобы переосмыслить политику. В декабре 2023 года ЕС принял 12-й пакет санкций, сейчас их 18. 

Есть ли другой ответ?

Эксперты спорят, можно ли сделать санкции более эффективными. Декан Лондонской школы бизнеса Сергей Гуриев уверен, что можно добиться соблюдения нефтяных санкций — распространить их на все корабли теневого флота и самыми жесткими мерами добиться их соблюдения. Некрасов считает это утопией. Включение танкера в санкционный список означает лишь, что его владельцам придется выбирать, с чьей нефтью иметь дело — российской или нет: возить и ту, и другую он больше не сможет. Ну, так теневой флот для того и создавался. А международные конвенции не запрещают ему везти российскую нефть в страну, где ее готовы покупать.

При всех различиях во взглядах Гуриев и Некрасов сходятся в том, что надо не только вводить санкции, но и добиться, чтобы они исполнялись (один считает это реальным, другой — нет). Ясно, что контролировать соблюдение десятков тысяч хаотически принятых санкций невозможно. 

Поэтому, пусть это прозвучит банально, как и в любом важном деле, надо сформулировать цели, установить какие-то критерии, по которым оценивать их достижение, скоординировать действия. Об этом пишут американские аудиторы: крайне важно «установить четко сформулированные цели с измеримыми результатами», без этого санкции работают плохо и невозможно оценить их эффективность. Даже если по политическим причинам нельзя отказаться от уже введенных санкций, можно выбрать из них те, которые по-настоящему важны, и реально следить за соблюдением. А новые вводить только после предварительной оценки эффекта от них. Это необходимое условие, хотя не факт, что достаточное.

Но пока всё идет по-старому. Похоже, Запад впустую потратил один из последних своих крупных санкционных козырей — угрозу уговорить Индию отказаться от российской нефти. Трамп сначала ввел дополнительные пошлины на индийские товары, а затем стал давить на Европу, чтобы она тоже что-то предприняла (ввела пошлины 100% или перестала покупать индийские нефтепродукты, многие из которых теперь сделаны из российской нефти). Цель ничто, движение — всё.