спецпроект
Недостроенная Россия
Почему в стране буксуют и останавливаются
социально значимые стройки
В 2023 году почти 7 тысяч бюджетных строек в России значились как приостановленные или законсервированные. В их числе — больницы, школы, детсады, дома культуры, физкультурно-оздоровительные комплексы, дороги, парки и другие.
В эти объекты, по данным мониторинга объектов незавершенного строительства (ОНС), вложено почти 197 миллиардов рублей, но они не служат своим целям, а лишь наоборот — продолжают вытягивать бюджетные деньги на консервацию, охрану, обследование, актуализацию проектно-сметной документации.
Цифра выглядит значительно. Если не знать, что в 2000-м году объектов с таким статусом в стране было больше 88 тысяч. Судя по цифрам Росстата, ситуация с социально значимыми непостроями в стране объективно улучшилась за последнюю пару десятилетий и продолжает улучшаться. Однако есть нюансы.
«НеМосква» изучила проблему по статистическим отчетам, публикациям в медиа и научным статьям.
Исследования «НеМосквы» — это поиск типичного и аномального в регионах России. Группа журналистов изучает то, как по-разному или насколько одинаково в различных частях государства разворачиваются процессы, существуют явления, решаются или, напротив, не решаются проблемы. Из разрозненных элементов мы складываем цельную картинку и стараемся понять, что она говорит нам о стране и живущих в ней людях.
Также читайте другие наши исследования:
Ситуация улучшается
Авторы статьи «Проблемы незавершенного строительства и пути его сокращения», кандидат экономических наук Олег Панкратов и доктор экономических наук, профессор, заслуженный строитель России Евгений Панкратов выделяют три периода в новейшей истории России в отношении «незавершенки»:
1991 — 2000 гг
Число ОНС было велико, при этом число законсервированных или приостановленных объектов возросло по сравнению с аналогичным предыдущим периодом в три раза, а вновь начинаемых — сократилось в шесть раз. Это объясняется снижением «инвестиционных возможностей» предприятий и страны, а также тем, что компании, образовавшиеся на базе приватизированных госпредприятий, не имели денег или желания для завершения начатых строек.
2000 — 2010 гг
Положение ощутимо улучшилось. Число объектов, находящихся в незавершенном строительстве, сократилось почти в два раза. Число приостановленных или законсервированных — сократилось в 3,5 раза и составило 24% от общего числа ОНС.
2010 — 2019 гг
Доля приостановленных и законсервированных объектов в общем числе ОНС продолжила сокращаться — число таких строек уменьшилось в 2,6 раза.
Исследователи приходят к выводу: проблема с бюджетными социально значимыми и инфраструктурными непостроями за последние три десятилетия стала в России гораздо менее острой. Судя по цифрам Росстата, она продолжает улучшаться: в 2019 году приостановленных и законсервированных объектов было 9416, в 2020 году — 8441, в 2021 — 8818, в 2022 — 7008, в 2023 — 6912.
Сокращение объемов проблемной «незавершенки» можно увидеть с 2000 года во всех федеральных округах.
Но есть нюансы
Во-первых, снижение числа остановленных строек происходит на фоне как такового снижения числа ОНС
Сайт мониторинга объектов незавершенного строительства определяет как ОНС все объекты, которые возводятся на территории страны. Эти и брошенные объекты (строительство приостановлено или законсервировано), и долгострои (строительство ведется более пяти лет), и стройки, которые ведутся и финансируются планово. Проблемными считаются первые два типа.
То есть: при строительном буме, когда одновременно ведется сразу большое количество различных строек, объектов ОНС в принципе будет много.
Сокращение числа ОНС как таковых нельзя считать однозначно негативным трендом, подобный вывод требует более детального изучения контекста. И все же оно позволяет иначе посмотреть на тенденцию по снижению числа проблемных объектов. Ведь, получается, оно происходило и просто потому, что строить стали меньше.
Во-вторых, положительные изменения не у всех. Хуже всего дела — на Кавказе
С 2000 года число приостановленных и законсервированных объектов снизилось во всех регионах, кроме двух. Доля таких строек по отношению к общему числу ОНС снизилась во всех регионах, кроме четырех. За последнее десятилетие (2013-2023 годы) число приостановленных и законсервированных объектов уменьшилось в большинстве регионов — в 67 из 83. Доля таких строек по отношению к общему числу ОНС сократилась в 58 регионах из 83.
Аномалией на этом фоне выглядит Северо-Кавказский федеральный округ. Во-первых, здесь самое низкое число ОНС как таковых. Во-вторых, в пяти регионах округа из семи за последнее десятилетие число проблемных строек увеличилось. В-третьих, судя по данным Росстата, это единственный округ, где доля законсервированных и приостановленных объектов в общем числе ОНС не сократилась с 2000 года, а даже немного выросла.
Ключевая роль в этих показателях у Дагестана (+313 приостановленных и законсервированных объектов в сравнении с 2013 годом) и Ингушетии (в 2023 году в Республике зарегистрировано всего 50 ОНС, к проблемным отнесены также 50).
Во-третьих, война, вероятно, влияет на ситуацию негативно. За то время, что она идет, выросло число регионов, где объём проблемных недостроев растет.
Данные в разных источниках отличаются из-за разницы в подходах к подсчету. Однако и цифры Росстата, и цифры из мониторинга ОНС свидетельствуют: до войны было меньше регионов, где доля проблемных объектов в общем числе ОНС росла, а не уменьшалось. Совсем упрощая: динамика после начала войны хуже довоенной.
Мы разметили все регионы на карте цветом — в зависимости от выраженности проблемы. Для ее определения использовали ряд параметров.
Справки по динамике во всех регионах см. здесь
Почему останавливаются и затягиваются стройки
Средние показатели имеют значение для людей, принимающих решение, но не для жителей конкретных локаций. Есть ли, в сущности, разница, какая, например, зарплата в среднем по стране, если лично у вас она — ниже среднего?
«Среди ОНС, которые финансируются из бюджетов разного уровня, много школ, университетских кампусов, поликлиник, больниц и других социальных объектов, а также дорог, теплотрасс и объектов коммунальной инфраструктуры, спортивных комплексов и стадионов и т.д. Из-за того, что такие ОНС не сдаются вовремя, дети в некоторых регионах страны вынуждены добираться в школу на специальном транспорте, а в некоторых местах из-за этого невозможно получить своевременную медицинскую помощь», — признают на сайте мониторинга ОНС.
«НеМосква» изучила четыре десятка резонансных историй об инфраструктурных долгостроях и непостроях, чтобы понять причины, по которым они вообще возникают.
Вы можете тоже почитать про эти объекты — кликайте по карточкам, чтобы узнать подробности о каждом.
Во всех историях можно выделить четыре группы причин, по которым затягиваются и останавливаются стройки (у одного кейса таких причин может быть несколько).
😔 Не рассчитали — 17 раз
Начали строить, но выяснилось, что денег надо больше запланированного. Или проектно-сметная документация реальным объемам не соответствует. Или оказалось, что какое-то техническое решение неверно, и надо переделывать, а значит — вновь изыскивать дополнительные ресурсы.
😱 Выбрали не того — 14 раз
В этих случаях речь идет о банкротстве или недобросовестности подрядчика, который не выполнил обязательства, построил плохо, сорвал сроки. В ряде случае в суде доказано хищение денег или их «безрезультативное» расходование.
🤔 Пока тянули, все изменилось — 14 раз
Эта группа причин относится к вторичным. Когда стройка сначала затягивается по другой причине, а затем — дорожают стройматериалы, меняются требования и нормативы, приходят в негодность отдельные конструктивные элементы. И после этого — вновь не хватает денег.
😡 Не договорились — 5 раз
Заказчик и подрядчик выходят на подписание контракта, но выясняются детали, которые стороны не устраивают, и контракт расторгается. Либо заказчик и подрядчик сыплют в адрес друг друга взаимными обвинения, и понять, кто тут прав, а кто виноват — сложно.
Этот список причин нельзя считать исчерпывающим, он составлен на основе изучения лишь 40 историй. Эксперты говорят, что проблема капитальных недостроев слишком сложна, чтобы вывести универсальный перечень факторов. Каждый случай по-своему уникален и нуждается в индивидуальном анализе.
В докладе Совета Федерации от июля 2023 года, упомянутой статье Панкратовых и статье 2015 года Никишиных, исследовательниц из Иркутской области, приводятся различные списки причин, мы свели их в один:
- Нет денег. Финансовая необеспеченность проекта, нехватка денег, особенно в связи со «слабым обоснованием источников финансирования».
- Переоценка сил. Нестыковка объемов работ с возможностями подрядчика, неэффективное использование имеющихся ресурсов (в одной из статей это называется «постоянной несбалансированностью»)
- Проблемы с проектом. А именно: с проектно-изыскательскими работами и проектно-сметной документацией: работы проводятся с низким качеством, ПСД предоставляется несвоевременно, она низкого качества, может вообще отсутствовать, инвесторы нарушают требования к ПСД.
- Недостатки в системе взаимоотношений между сторонами (генподрядчиком, субподрядчиками, поставщиками, снабженческими и транспортными организациями), отсутствие координации всех участников и ответственности сторон за своевременный ввод объекта в эксплуатацию.
- Проблемы с властью. Административные препятствия (слишком долгие и сложные разрешения и согласования), избыточно жесткий контроль со стороны властных структур.
- Устаревание объекта и невозможность его быстрой адаптации под изменяющиеся условия.
- Просто низкое качество работ. Речь идет и про низкий уровень организации работ, и про ненадлежащее качество финального результата.
Добавьте сюда высокие ставки по кредитам и различные трудно предсказуемые факторы — подрядчик может обанкротиться, материалы и оборудования могут поставить с задержкой, власть может решить, что объект стал «нецелесообразным», а еще вдруг может выясниться, что толком не оформлены права собственности. Все эти пункты также называются среди прочих. Свой список исследователи Панкратовы завершают пунктом «непредвиденные риски и многое другое».
Как минимум еще одна причина заслуживает отдельного упоминания в качестве гипотезы. В большей части изученных «НеМосквой» объектов были задействованы федеральные деньги. Привлечение федерального финансирования на объект в духе «Сначала ввяжемся, а потом разберемся» (то есть без понимания, хватит ли региональных средств на достройку) — одна из вероятных причин появления непостроев.
«В объеме незавершенного строительства значительную долю занимают объекты, строительство которых осуществлялось с привлечением средств федерального бюджета. Это в основном крупные объекты, на момент начала строительства “неподъемные” для республиканского бюджета Республики Дагестан. В связи с завершением реализации мероприятий федеральных программ, в том числе досрочной, объекты остались без источников финансирования. Самостоятельная достройка объектов ввиду ее ресурсоемкости весьма затруднительна для республики», — подтверждает гипотезу публикация в дагестанской газете «Дербенд». Дагестан, как мы упоминали выше, один из самых проблемных регионов с точки зрения незавершенного строительства. Проблемы здесь копятся не один десяток лет, в перечне «незавершенки» есть объекты, начатые еще в 80-е годы прошлого столетия.
Исследовательницы Никишины тоже, по сути, обращают внимание на роль федеральных денег в проблеме: «недостаточно отрегулированы правовые и экономические взаимоотношения между федеральным центром и регионами», «нечетко прописаны основные права и обязанности участников процесса, их ответственность, формы и методы обеспечения мер по содержанию объектов, их достройке, консервации либо ликвидации».
Что с этим делают
Тему незавершенного строительства весной 2023 года обсуждали на круглом столе в Совете Федерации. В резюме перечисляются проблемы, и большую часть списка занимают организационно-бюрократические вопросы.
Так, до сих пор не все регионы начали вести собственные реестры ОНС (правовые акты, предусматривающие ведение таких реестров, приняты в 36 регионах), где-то не определен исполнительный орган, ответственный за учет объектов, где-то не решен «вопрос единообразия применения методов цифровизации», в ряде случаев создаются риски «задвоения» учета объекта, когда он оказывается одновременно и в федеральном, и в региональном реестрах.
Только шестым пунктом из семи значится проблема с деньгами: «…отсутствуют средства региональных бюджетов на финансовое обеспечение завершения строительства проблемных объектов (в том числе требуется значительный объем средств на техническое обследование, инженерные изыскания, необходимые для определения технического состояния объекта; происходит рост стоимости проекта по завершению строительства в связи с ростом цен на строительные ресурсы, а также в связи с изменением нормативных требований к незавершенным объектам)».
При этом первый зампред Комитета СФ Владимир Городецкий, который вел круглый стол, отметил, что об отсутствии в региональных бюджетах средств на завершение строительства проблемных объектов заявили все регионы.
Завершение строек осуществляется в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП). Ее географически приоритеты — на инфографике ниже: видно, как высоки вложения в оккупированный Крым и как проявляется по-прежнему сильная москвоцентричность.
Протокол круглого стола по проблемной «незавершенке» завершается списком рекомендаций. В переводе с бюрократического на человеческий их можно переформулировать так:
- Быстрее формировать федеральный реестр ОНС.
- Таки сформировать региональные реестры тем, кто этого ещё не сделал.
- Помочь регионам сформировать региональные реестры.
- Вписывать в отчетность год начала строительства. Это повысит качество оценки проблемной «незавершенки».
- Разработать критерии для определения степени готовности объекта, включенного в реестр. Решить, кто эту степень будет определять.
- Проработать вопрос использования системы «Электронный бюджет» для ведения реестров.
- Обеспечивать ежегодную инвентаризацию объектов ОНС.
- Учитывать затраты на подготовку технической документации, обследования и охрану объекта, содержание строительной площадки при формировании сметной стоимости.
- Устранить перерывы в финансировании работ.
- Усилить контроль за «установленным порядком строительства».
Семь из десяти рекомендаций связаны с ведением реестра объектов ОНС. Задача важная — на то, что подобный реестр необходим, указывали все исследователи, которых мы упоминаем в проекте. Но вернемся к перечню причин появления проблемных объектов, который приводили выше.
Скольким из них предложено решение?
|
Проблема |
Предложено ли решение проблемы в рекомендациях |
|
Недостаточность финансирования |
❌ |
|
Переоценка своих сил подрядчиком |
❌ |
|
Проблемы с проектированием (низкое качество ПСД и проч.) |
❌ |
|
Недостатки в системе взаимоотношений между разными сторонами |
❌ |
|
Административные препятствия и избыточно жесткий контроль |
❌ |
|
Устаревание объекта и невозможность его быстрой адаптации |
❌ |
|
Низкое качество работ на объекте |
✅ (отчасти) |
|
Высокие ставки по кредитам |
❌ |
|
Неотрегулированность взаимоотношений между федеральным центром и регионами |
❌ |
Добавим к этому еще одну деталь, отмеченную Панкратовыми: если в советское время проблемной «незавершенкой» целенаправленно занимались отдельные научные коллективы и лаборатории, то за последние два-три десятилетия в стране не осталось ни одного научного подразделения, которое бы предлагало решения.
«Проблема в научном и практическом плане практически была пущена на самотёк», — констатируют ученые. Они заключают, что сейчас решения могут исходить только от органов власти, заказчиков или инвесторов.
Спецпроект подготовлен командой ресечеров «НеМосквы» при участии медиаинициативы «Четвёртый сектор».
Иллюстрации сгенерированы нейросетью DALL-E.
Набор данных, использованных в исследовании, можно скачать здесь.