Đặc khu trưởng Hong Kong được “bầu” ra như thế nào

Hiện tại, đặc khu trưởng Hong Kong được một Ủy ban Bầu cử với 1.200 thành viên bầu ra. Ở một khía cạnh nào đó, có thể liên tưởng Ủy ban Bầu cử này với chế định đại cử tri tại Hoa Kỳ: các nhóm cử tri, các vùng bầu cử đặc trưng sẽ bầu ra những người đại diện của họ, và những người này sẽ chính thức bỏ phiếu bầu chọn đặc khu trưởng. 

Tuy nhiên, khác với mô hình đại cử tri vốn phụ thuộc vào cử tri đại chúng và việc hình thành số lượng đại cử tri có cân nhắc cả về dân số và sự công bình cho các vùng bầu cử khác biệt, Ủy ban Bầu cử Hong Kong bị Bắc Kinh thao túng cả về số lượng lẫn chất lượng.   

Để cho dễ hiểu, bạn đọc có thể thấy ngành nông nghiệp và ngư nghiệp tại Hong Kong chỉ chiếm 0,1% dân số của cả thành phố. Điều này khá dễ hiểu vì Hong Kong là một trung tâm tài chính – thương mại của thế giới. Tuy nhiên, các hội nhóm của những ngành này lại được Bắc Kinh ưu ái trao cho đến 60 ghế trong Ủy ban. Việc lệ thuộc vào các khoản trợ giá, chiết khấu từ nông sản Trung Quốc để kiếm lời khiến cho hội ngành này kiếm được rất nhiều tiền từ mối quan hệ của họ với Bắc Kinh, và vì vậy không khó để biết họ sẽ ủng hộ ứng cử viên của ai trong một cuộc bầu cử.

Trong khi đó, lĩnh vực tài chính và bảo hiểm tại Hong Kong, con gà đẻ trứng vàng của toàn thành phố, một trong những nhà tuyển dụng lớn nhất và cũng là nhóm cấp tiến nhất – ít lệ thuộc Bắc Kinh nhất (do khách hàng chủ yếu là các cá nhân, tổ chức nước ngoài), chỉ được trao cho 47 ghế. 

Song thậm chí các công ty nước ngoài cũng có thể bầu chọn đại diện trong Ủy ban Bầu cử Hong Kong, như các nhóm tinh hoa của công ty hàng không nước ngoài được bầu chọn ứng cử viên trong ngành du lịch. Hay Phòng Thương mại Pháp và Australia cũng có chân trong nhóm cử tri thuộc lĩnh vực công nghiệp của thành phố. 

Tuy nhiên, tuyệt nhiên các công dân bình thường của thành phố không có tiếng nói trong việc bầu chọn ra Ủy ban Bầu cử. Điều này khiến cho Ủy ban Bầu cử không còn gì giống với chế định đại cử tri Hoa Kỳ. 

Bằng cách dùng củ cà rốt kinh tế, hơn phân nửa số ghế trong Ủy ban do Bắc Kinh giật dây. Và điều này cũng gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến việc các ứng cử viên có quyết định ra tranh cử hay không. Trong trường hợp của Jasper Tsang, cựu chủ tịch Hội đồng Lập pháp Hong Kong nhiệm kỳ trước, ông đã buộc phải rời bỏ cuộc đua hồi năm 2017 sau khi các đại diện từ Bắc Kinh nói thẳng rằng họ sẽ làm mọi cách để ông thua trong cuộc bầu cử. 

Đây là một quyết định khá lý tính, bởi sau cùng, Tsang không vận động tranh cử đối với người dân Hong Kong, ông sẽ phải vận động tranh cử trong nội bộ 1.200 đại diện của các nhóm lợi ích kinh tế mà đa phần thân Bắc Kinh. Và ông không có gì để chống lại nguồn tiền từ phương Bắc cả. 

Dù Điều 45 của Luật Cơ bản quy định “mục tiêu tối hậu” là người Hong Kong phải có toàn quyền bầu cử phổ thông để bầu chọn đặc khu trưởng, nhưng thời hạn cho cuộc bầu cử phổ thông này lại liên tục bị trì hoãn bởi Ban Thường vụ Quốc hội Trung Quốc. Ban Thường vụ có quyền diễn giải Luật Cơ bản và ra các quyết định về sự cần thiết của cải cách bầu cử. 

Sau hàng tháng thương nghị với chính quyền Hong Kong, Ban Thường vụ ra quyết định ngày 31/8/2014, xác lập khuôn khổ thực thi quyền bầu cử phổ thông cho người dân Hong Kong. Quyết định này trở thành điểm bùng phát cho các cuộc biểu tình của sinh viên trong phong trào Dù Vàng năm 2014. Quyết định năm 2014 gồm các vấn đề sau:

1. Ban Thường vụ xác nhận rằng đặc khu trưởng có trách nhiệm với cả Đặc khu Hành chính Hong Kong và chính quyền Bắc Kinh;
2. Đặc khu trưởng được yêu cầu phải “yêu nước và yêu Hong Kong” – khẩu hiệu này, trên thực tế, sẽ ngăn cấm những chính khách vị dân chủ ứng cử; 
3. Chỉ có hai hoặc ba ứng viên được phép tham gia tranh cử;
4. Ứng viên sẽ được chọn bởi Ủy ban Đề cử có 1.200 thành viên; và
5. Người ứng cử cần được ủng hộ bởi ít nhất là một nửa số người đề cử.

Mục đích của Quyết định 2014 và các hạn chế khác áp đặt lên quy trình đề cử, chính là để đảm bảo rằng chỉ những người mà Bắc Kinh cho là có thể chấp nhận được về mặt chính trị mới có thể tham gia tranh cử. Như Lawrence Lessig đã mô tả khéo léo Quyết định năm 2014 là “bản cập nhật của một nền dân chủ hờ” (Tweedism).

Đây là lý do người dân Hong Kong xuống đường đấu tranh yêu cầu cải cách chính trị trong những năm qua. 

Ràng buộc của luật quốc tế 

Qua nhiều năm đối thoại và đấu tranh gay gắt về cải cách bầu cử Hong Kong, phong trào dân chủ tại đây cuối cùng cũng đã được cả thế giới quan tâm. Tuy nhiên, các phản ứng từ cộng đồng quốc tế đều nhất quán rằng quá trình dân chủ hóa của Hong Kong nên tuân thủ lộ trình của Luật Cơ bản – hiến pháp con của thành phố tự trị này. 

Trong phúc đáp chính thức cho kiến nghị hỗ trợ nền dân chủ Hong Kong, Nhà Trắng tuyên bố rằng sẽ ủng hộ quyền bầu cử phổ thông tại đây “trong khuôn khổ của Luật Cơ bản”. 

Tương tự, người đứng đầu nhóm nghị sĩ liên đảng phái về vấn đề Trung Quốc của Vương quốc Anh, nghị sĩ Richard Graham hy vọng rằng các cuộc thương nghị sẽ đảm bảo cho Hong Kong một lựa chọn thỏa đáng mà vẫn “trong phạm vi Luật Cơ bản của Trung Quốc”. 

Những tuyên bố này hàm ý rằng cuộc tranh luận về cách mà Hong Kong chọn lãnh đạo chỉ đơn thuần là vấn đề nội bộ của họ. Thậm chí, theo người phát ngôn của Tổng Thư ký Liên Hợp Quốc Ban Ki-moon thì các cuộc biểu tình tại Hong Kong là “vấn đề trong nước”. 

Tuy nhiên, bó hẹp vấn đề này trong khuôn khổ pháp luật trong nước là cách tiếp cận chệch hướng. Hong Kong và Trung Quốc không chỉ phải tuân thủ luật trong nước, mà còn là luật quốc tế, trong đó đặc biệt có Tuyên bố chung Trung – Anh năm 1984 về vấn đề Hong Kong (Tuyên bố chung) và Công uớc Quốc tế về các Quyền dân sự và chính trị (ICCPR). Những văn bản này, khi được diễn giải chính xác, đều dành cho cử tri Hong Kong quyền chọn người lãnh đạo hợp pháp của họ.

Điều 3(4) của Tuyên bố chung Trung – Anh năm 1984 cho phép đặc khu trưởng được bổ nhiệm thông qua bầu cử hoặc thương nghị. Đặc khu trưởng Lương Chấn Anh viết trên tờ Financial Times rằng Tuyên bố chung không đưa ra tiêu chí nào liên quan đến quy trình bầu cử hoặc thương nghị trên. 

Tuy nhiên, ông đã bỏ qua các nguyên tắc cơ bản trong việc diễn giải một điều ước quốc tế. Điều 31(1) của Công Ước Vienna về Luật Điều ước Quốc tế hướng dẫn cách diễn giải cho Tuyên bố chung thường xuyên bị chính quyền Hong Kong và Bắc Kinh phớt lờ, dù Trung Quốc và Anh đều là thành viên của Công Ước này. Điều 31(1) này có các yếu tố để diễn giải Tuyên bố chung theo cách khác với Bắc Kinh, và rằng Tuyên bố chung thực sự có đưa ra tiêu chí cho việc bầu cử đặc khu trưởng.

Thứ nhất, nếu có diễn giải nào cho rằng “bầu cử” hoặc “thương nghị” nghĩa là cử tri Hong Kong chỉ được bầu trong số ứng viên được định sẵn bởi Ủy ban Đề cử thì diễn giải ấy hoàn toàn làm mất đi ý nghĩa gốc của Tuyên bố chung. 

Thứ hai, Tuyên bố chung là một văn kiện được tạo ra nhằm đảm bảo Hong Kong được hưởng “quyền tự trị cao cấp”, trừ khi liên quan vấn đề đối ngoại và quốc phòng. Vì thế, trao cho người dân Hong Kong sự lựa chọn hợp pháp trong việc bầu cử đặc khu trưởng của họ là hoàn toàn phù hợp với mục đích đó mà vẫn không nhất thiết phải làm xói mòn ảnh hưởng của Trung Quốc.

Thứ ba, trong phạm vi mà Luật Cơ bản được cả Trung Quốc và Anh công nhận như là thông lệ tiếp theo để áp dụng Tuyên bố chung, có tồn tại thỏa thuận rằng các cuộc bầu cử nên được tiến hành thông qua “quyền bầu cử phổ thông”. 

Thứ tư – cũng là luận điểm quan trọng nhất, theo quy định tại Chương XIII Phụ lục I của Tuyên bố chung, công ước ICCPR của Liên Hợp Quốc vẫn có hiệu lực tại Hong Kong sau năm 1997. 

Áp dụng Điều 25(b) của ICCPR

Theo Điều 25(b) của ICCPR, công dân có quyền “bầu và được bầu tại các cuộc bầu cử hợp pháp định kỳ thông qua quyền bầu cử phổ thông và công bình…” mà không bị ngăn trở vô lý. 

Việc áp dụng Điều 25(b) tại Hong Kong đã gây tranh cãi từ bao lâu nay. 

Vốn dĩ, khi Vương quốc Anh đại diện cho Hong Kong gia nhập ICCPR, họ cũng bảo lưu việc thực hiện Điều 25(b). Tuy nhiên, Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp Quốc, thông qua nghiên cứu và khảo sát tại Hong Kong, khẳng định trong một kết luận rằng, đúng là bảo lưu Điều 25(b) sẽ không bắt buộc Anh Quốc phải hình thành các cơ quan dân cử như Hội đồng Lập pháp hay Thị trưởng tại Hong Kong, tuy nhiên, một khi các cơ quan này được thành lập một cách tự nguyện, tất cả các tiêu chuẩn bầu cử của chúng vẫn phải tiếp tục tuân thủ Điều 25(b).  

Với việc Tuyên bố chung xác nhận ICCPR vẫn có hiệu lực tại Hong Kong, các văn bản hướng dẫn của Ủy ban Nhân quyền vì vậy vẫn phải được chính phủ Trung Quốc tôn trọng. 

Nếu các cuộc bầu cử đặc khu trưởng được áp dụng đúng theo quy định của Điều 25(b) ICCPR, quyền ứng cử của các ứng cử viên có xu hướng dân chủ tại Hong Kong cũng sẽ không bị vướng vào các hạn chế vô lý. Theo Bình luận chung số 25 của Ủy ban Nhân quyền ICCPR, việc hạn chế quyền ứng cử chỉ có thể áp dụng dựa trên “các tiêu chí khách quan và hợp lý.” Và Ủy ban Nhân quyền đã luôn bác bỏ việc xem các quan hệ đảng phái của một cá nhân như là một tiêu chí “khách quan và hợp lý”. Ngay chính Bắc Kinh cũng phải thừa nhận rằng việc lựa chọn trước các ứng viên để bảo đảm sự toàn quyền chính trị không phải là một tiêu chí có thể được xác định một cách hợp lý và hợp pháp.

Phản biện: Nguồn gốc quyền hạn của Luật Cơ bản

Shigong Qiang, giáo sư thuộc Đại học Bắc Kinh, từng lập luận rằng “quyền tự trị” của Hồng Kông bắt nguồn từ chính quyền trung ương, và rằng bản thân Luật Cơ bản chỉ nhận quyền phái sinh từ Hiến pháp của Trung Quốc. 

Tuy vậy, quan điểm này dường như không được chia sẻ phổ biến ngay cả với các học giả đại lục. Xiao Weiyun, một trong những chuyên gia ưu tú của đại lục về Luật Cơ bản, thừa nhận rằng nghĩa vụ ban hành Luật Cơ bản được hình thành từ Tuyên bố chung. Câu từ trong Luật Cơ bản cũng không đứng về lý lẽ của Qiang: lời mở đầu của Luật Cơ bản tuyên bố rằng Luật Cơ bản được ban hành “để đảm bảo thực thi các chính sách cơ bản của [CHND Trung Hoa] đối với Hồng Kông.” Các “chính sách cơ bản” được nhắc đến này chỉ có thể là các chính sách được quy định tại Điều 3 và tại Phụ Lục I của Tuyên bố chung.

Kết luận

Nếu Tuyên bố chung và ICCPR yêu cầu quyền bầu cử phổ thông hợp pháp cho Hong Kong, thì việc dân chủ hóa Hong Kong không chỉ là nghĩa vụ pháp luật trong nước mà còn là nghĩa vụ pháp luật quốc tế của Trung Quốc. 

Như thế, Vương quốc Anh, và thậm chí có thể là các thành viên khác trong ICCPR, đều có quyền để lên tiếng và đảm bảo rằng Trung Quốc phải thực hiện nghĩa vụ đó. Thống đốc cuối cùng của Hong Kong, Thượng nghị sĩ Patten, đã tìm cách để nhắc nhở Quốc hội Anh rằng ngoài nghĩa vụ chính trị và đạo đức, Anh còn có nghĩa vụ pháp lý đối với sự phát triển dân chủ ở Hong Kong. 

Tình hình hiện nay [2014] có đủ sức nặng để chính quyền Anh lên tiếng bảo vệ Hong Kong. Tuy nhiên, không nhiều dấu hiệu cho thấy chính sách dửng dưng lâu nay của Anh sẽ thay đổi. Đứng trước Quyết định năm 2014, Bộ Ngoại giao chỉ tuyên bố rằng quyết định này “làm thất vọng” các nhà dân chủ Hong Kong, mà không có bất kỳ dẫn chiếu nào đến Tuyên bố chung. 

***

Lược dịch từ bài viết The International Law Case for Democracy in Hong Kong của tác giả Alvin Y.H. Cheung, học giả khách mời tại Học viện Luật Mỹ – Á thuộc Trường Luật – Đại học New York. Bài được đăng trên tạp chí Opinio Juris ngày 10 tháng 3 năm 2014. Ngoài ra, bài còn bổ sung một số thông tin khác (có dẫn nguồn trong bài) để làm rõ hơn ý của tác giả.