مقدمه
پس از جنگ دوم جهانی، در دهه‌های ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ موجی از استقلال‌‌طلبی مستعمرات بریتانیا و فرانسه را در برگرفت. یکی از پی‌آمدهای این تحول در حوزه‌ی ادبیات سیاسی، خلق و برجسته‌شدن مفهوم تمرکززدایی بود. در دهه‌ی ۱۹۸۰ تمرکززدایی در خط مقدم برنامه‌های توسعه قرار گرفت. در دهه‌های ۱۹۸۰، ۱۹۹۰ و ۲۰۰۰ بخش‌های مختلف جهان نوعی تمرکززدایی را تجربه کرده است و امروزه کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه همچنان در صدد تمرکززدایی هستند. پژوهشگران بانک جهانی گسترش تمرکززدایی در پهنه‌ی جهانی را به انقلاب خاموش تعبیر کرده‌اند. از این‌رو ما با روند جهانی تمرکززدایی مواجه هستیم. از آن‌جایی که افغانستان از یک طرف از بی‌ثباتی، ناکارآمدی نظام‌های سیاسی و اداری، توسعه‌نیافتگی و گرایش‌های واگرایانه رنج می‌برد، از جانب دیگر از سال‌های پایانی قرن نوزده -که عبدالرحمان‌خان حکومت متمرکز را بنا نهاد- تا امروز گرایش غالب به تمرکزگرایی بوده و در برابر هر نوع تمرکززدایی مقاومت صورت گرفته است. خردمندی ایجاب می‌کند که برای حل بحران طولانی‌مدت کشور از تجربیات مثبت جهانی بهره ببریم. از این‌رو در نظر دارم به فراخور ظرفیت نشریه، سلسله یادداشت‌هایی را زیر عنوان تجربه‌ی جهانی تمرکززدایی با مخاطبان مشتاق مسائل افغانستان در میان بگذارم.
مفهومی و ابعاد تمرکززدایی
واژه‌ی تمرکززدایی (Decentralization)، ریشه‌ی لاتینی دارد و به معنای «دوری از مرکز است». به عبارت دیگر، تمرکززدایی به معنای واگذاری بخش‌هایی از قدرت از دولت مرکزی به سطوح پایین حکومت و واحدهای محلی است.
پژوهشگران تعاریف مختلفی از تمرکززدایی ارائه کرده‌اند که ایده‌ی مرکزی همه را واگذاری صلاحیت به حکومت‌های محلی و لایه‌های پایین اداری در خود حکومت مرکزی، تشکیل می‌دهد. به‌گفته‌ی رابرتسن وُرک (Robertson Work)، «تمرکززدایی به معنای انتقال مسئولیت‌های برنامه‌ریزی و مدیریت به سطوح پایینی حکومت مرکزی است.» بر این اساس حکومت مرکزی منابع بیشتری را به سطوح پایینی حکومت تخصیص می‌دهد. پژوهشگر دیگری به‌نام اَول‌حسین ملا (Awal Hossain Mollah)که در مورد تمرکززدایی در بنگلادش کار کرده است، تمرکززدایی را به معنای «انتقال قدرت و صلاحیت از حکومت مرکزی به حکومت‌های منطقه‌ای یا محلی حکومت، مطابق تقاضای مردم نواحی»، می‌داند. دنیز راندینیلی (Dennis A. Rondinelli) و همکارانش در کاری مشترکی که تمرکززدایی در کشورهای در حال توسعه را بررسی کرده‌اند، تعریف ذیل از تمرکززدایی را ارائه داده‌اند:
«انتقال صلاحیت‌های قانونی و سیاسی در برنامه‌ریزی، تصمیم‌گیری، مدیریت و کارکردهای عمومی از دولت مرکزی و آژانس‌های آن به سازمان‌های میدانی، آژانس‌های دولتی، واحدهای تابعه‌ی دولت، شرکت‌های دولتی نیمه‌خودمختار، مقام‌های توسعه منطقه‌ای یا روستایی، مقام‌های اجرایی، حکومت‌های خودمختار محلی یا سازمان‌های غیردولتی.»
همان‌طور که ملاحظه می‌شود در همه‌ی این تعاریف یک ایده مطرح می‌شود و آن واگذاری صلاحیت تخصیص بودجه و تصمیم‌گیری و پاسخ‌گویی در قبال وظایف، به سطوح میانی حکومت مرکزی و سطوح محلی و منطقه‌ای است. هدف از تمرکززدایی این است که صلاحیت‌ها و اختیارات در پایتخت و در چند اداره متمرکز نباشد.
ابعاد تمرکززدایی
یکی از مباحثی که در عرصه‌ی تمرکززدایی مطرح است، انواع و ابعاد تمرکززدایی است. در این قسمت دیدگاه‌های مختلفی وجود دارد که وجوه مشترک شان زیاد است. براساس دیدگاه سازمان توسعه و همکاری اقتصادی، تمرکززدایی سه بعد «سیاسی، اداری و مالی» دارد. اما بانک جهانی چهار سطح یا بعد را از همدیگر تفکیک کرده است؛ «سیاسی، اداری، مالی و اقتصادی و بازار.» برخی نیز بخش اقتصاد و بازار را به چند زیرمجموعه‌ی دیگر تقسیم کرده و ابعاد بیشتری را برای تمرکززدایی قایل شده‌اند. بعضی‌ها «تمرکززدایی نامتقارن» را نیز اضافه کرده‌اند؛ به این معنا که یک کشور از دیگر جهات متمرکز است، اما به یک ایالت یا منطقه صلاحیت‌هایی در قسمت تعیین بودجه و تأمین منابع در بخش اقتصادی می‌دهد. من ترجیح می‌دهم که تبیین بانک جهانی از ابعاد تمرکززدایی را مبنا قرار داهم.
۱. تمرکززدایی سیاسی
یکی از کلیدی‌ترین ایعاد تمرکززدایی، تمرکززدایی سیاسی است. شاخص‌های تمرکززدایی سیاسی عبارت اند از:
– اصلاح قانون اساسی به‌منظور فراهم‌سازی زمینه‌های قانونی تمرکززدایی؛
- توسعه احزاب سیاسی کثرت‌گرا؛
- تقویت قوه مقننه؛
- ایجاد واحدهای سیاسی محلی؛
- حمایت از فعالیت گروه‌های ذی‌نفع عمومی.
۲. تمرکززدایی اداری
تمرکززدایی اداری سه بخش مهم دارد:
یک) واژه‌ی دیکانستریشن (De-Concentration) که در فارسی به معنای تمرکززدایی یا تمرکزگریزی ترجمه شده است، اشاره به یکی از ابعاد تمرکززدایی اداری دارد. به این معنا که مسئولیت‌ها از مسئولان دولت مرکزی (پایتخت) به مسئولانی که در مناطق، ولایت‌ها و نواحی کار می‌کنند واگذار شود. به عبارت دیگر، بخش‌های اداری محلی با نظارت وزارت‌خانه‌های مرکزی تقویت شوند. این خفیف‌ترین شکل از تمرکززدایی است که معمولا در حکومت‌های با ساختار واحد اجرا می‌شود.
دو) نمایندگی (Delegation)؛ شکل گسترده‌تری از تمرکززدایی و به معنای انتقال مسئولیت تصمیم‌گیری از دولت مرکزی به سازمان‌های نیمه‌خودمختار است که صلاحیت زیادی در تصمیم‌گیری دارند. نهادهای نیمه‌خودمختار، ممکن است بابت عرضه‌ی خدمات خود از مشتریان هزینه دریافت کنند و از محدودیت‌های پرسنل خدمات عمومی معاف باشند.
سه) جزء سوم تمرکززدایی اداری، تفویض(Devolution) است؛ واگذاری صلاحیت تصمیم‌گیری در امور مالی و مدیریتی به واحدهای شبه‌مستقل دولت محلی که در قالب شرکت‌ها فعالیت دارند. همین‌طور شهرداری‌هایی که شهردار و شوراهای خود را خود انتخاب می‌کنند، درآمد خود را افزایش می‌دهند و صلاحیت سرمایه‌گذاری مستقل دارند. از این نوع تمرکززدایی اداری به‌عنوان بنیاد تمرکززدایی سیاسی یاد می‌شود. به این معنا که تمرکززدایی سیاسی بدون تمرکززدایی اداری محقق نمی‌شود و مهم‌ترین بخش تمرکززدایی اداری هم همین تفویض است.
۳. تمرکززدایی مالی
بر این اساس واحدهای محلی دولت مرکزی باید صلاحیت‌های لازم را در بخش درآمد و مصرف بودجه داشته باشند. حکومت‌های محلی توانایی این را داشته باشند که منابع مالی خود را افزایش بدهند. افزایش بودجه و درآمد حکومت‌های محلی از طرق مختلف انجام می‌شود؛ از قبیل انتقال از حکومت مرکزی، عواید گمرکی، دریافت هزینه در مقابل عرضه‌ی خدمات، فعال‌سازی صنعت توریسم و نظایر آن. به عبارت دیگر، حکومت‌های محلی صلاحیت و توانایی آن را داشته باشند که بودجه و درآمد را خودشان افزایش دهند و بعد هم مصرف کنند؛ نه این‌که دولت مرکزی همه‌ی منابع را به پایتخت منتقل کند و بعد به صلاح‌دید مرکز وجوهی را به حکومت‌های محلی بفرستد. بانک جهانی پنج مورد از مصداق‌های تمرکززدایی مالی را بیان کرده است که عبارت اند از:
– تأمین منابع توسط خود حکومت‌ها یا بخش‌های محلی و بازیافت هزینه‌ها از طریق هزینه بر خدمات؛
– ترتیبات مالی یا تولیدی مشترک که در قالب آن دریافت‌کنندگان خدمات، خود در عرضه‌ی خدمت از طریق کار و یا پول مشارکت داشته باشند؛
– افزایش درآمد محلی از طریق وضع مالیات بر دارایی و یا فروش خدمات؛
– فرمت نقل و انتقال بین دولتی که در چارچوب آن دولت مرکزی درآمدهای عمومی ناشی از جمع‌آوری مالیات را به دولت‌های محلی برای مصارف خاص منتقل کند؛
– اعطای مجوز اخذ قرضه و بسیج منابع ملی و محلی به شهرداری‌ها در قالب وام‌های تضمین‌شده.
۴. تمرکززدایی اقتصاد و بازار
آخرین بخش تمرکززدایی، تمرکززدایی در عرصه‌ی اقتصاد و بازار است. این بعد از تمرکززدایی دو عنصر اساسی دارد: یکی خصوصی‌سازی (Privatization) است و دیگری مقررات‌زدایی (Deregulation). خصوصی‌سازی به این معنا که به بخش‌های خصوصی اجازه داده شود تا کارهایی را انجام بدهند حتا کارهایی را که قبلا فکر می‌شد تنها وطیفه‌ی دولت مرکزی است؛ اما در فرآیند تمرکززدایی در قالب یک سازوکاری به سکتور خصوصی سپرده شوند. عنصر دوم این است که موانع و مقرراتی که مانع فعالیت بخش خصوصی می‌شده‌اند به مرور کاهش یابند و یا حذف شوند و اجازه داده شود که بخش خصوصی وارد کار شود.
امواج تمرکززدایی
همان‌طور که در مقدمه اشاره گردید، پیشینه‌ی روند تمرکززدایی به دوره‌ی پس از جنگ جهانی دوم بازمی‌گردد. از آن زمان تا اکنون سه موج تمرکززدایی قابل شناسایی هستند، هرچند در تعیین مرزهای زمانی و تمرکز هر یک از امواج اختلاف نظر و تفسیرهای متفاوتی وجود دارد. براساس تحقیق مشترکی که توسط دو پژوهشگر از دانشگاه توکیو و تگزاس در سال ۲۰۱۴ انجام شده است و در شماره‌ی ۲۲ مجله «آرشیو تحلیل سیاست‌های آموزشی» منتشر شده است، سه دوره‌ی مشخص تمرکززدایی با عنایت بیشتر به حوزه‌ی آموزش تفکیک شده است که با مسامحه می‌توان هر دوره را یک موج نامید.
۱. موج نخست
مرزهای زمانی دوره‌ی نخست از دهه‌ی ۱۹۵۰ تا میانه‌ی ۱۹۷۰ در نظر گرفته می‌شود. مهم‌ترین هدف از گرایش به تمرکززدایی در این مرحله، آن‌گونه که جی کوهن و استفین پیترسون در پژوهشی حول محور تمرکززدایی اداری و راهبردهای کشورهای در حال توسعه بیان کرده‌اند، ملت‌سازی بوده است. علاوه بر آن، در اوایل دهه‌ی ۱۹۶۰ تمرکززدایی در راستای کمک به مستعمرات برای کسب استقلال، دستیابی به برابری سیاسی و پاسخ‌گویی به تقاضاهای در حال رشد برای ارائه‌ی کالا و خدمات عمومی، مورد توجه بودند. اما کشورهای در حال توسعه به‌منظور توسعه ملی و پایه‌گذاری نظام آموزشی کارآمد به تمرکززدایی روی آوردند.
۲. موج دوم
از میانه‌ی دهه‌ی ۱۹۷۰ تا اوایل دهه‌ی ۱۹۸۰ بازه‌ی زمانی دومین موج تمرکززدایی در نظر گرفته شده است و تمرکز اصلی در این مقطع بر توسعه نظام اداری بود. به بیان کوهن و پیترسون، گرایش به تمرکززدایی در این مرحله به‌منظور تقویت و رشد نظام اداری، پایداری تمویل برنامه‌ها و پروژه‌ها، توزیع برابر رشد اقتصادی و زمینه‌سازی برای مشارکت مردم در فرآیند توسعه صورت گرفته است. اسناد رسمی از قبیل گزارش سازمان ملل متحد تحت عنوان «تعاونی‌های روستایی و تغییرات برنامه‌ریزی‌شده در افریقا» که در ۱۹۷۲ منتشر شده است و دیگر تحقیقات مربوط به آن دوره، دلالت دارند که تمرکززدایی به‌عنوان موتور دگرگونی‌های اقتصادی، اصلاحات ارضی و تشکیل کمیته‌های توسعه محلی در بخش‌های از افریقا و چین فهم می‌شده است. یکی از مشخصه‌های این موج از تمرکززدایی بسترسازی برای ایفای نقش اقشار فقیر در توسعه محل شان میباشد، امری که گویا در امریکا یکی دودهه زودتر در اولویت بوده است. در این چارچوب تمرکززدایی اداری که به معنای مسئولیت‌پذیری سطوح محلی حکومت ملی است، به‌عنوان یک سیاست پر جاذبه مورد توجه قرار گرفت. در تعدادی از کشورهای در حال توسعه در افریقا و امریکای جنوبی تمرکززدایی اداری هم از بعد سیاسی و هم از بعد ظرفیت‌سازی سازمانی مفید تشخیص گردید و به تقویت سطوح محلی، ولایتی و منطقه‌ای نظام اداری تمرکز صورت گرفت. برخی نیز تقسیم قدرت، دموکراتیزاسیون و مشارکت جامعه‌ی مدنی در تصمیم‌گیری‌های سیاسی را از مشخصه‌های این موج از تمرکززدایی می‌دانند.
۳. موج سوم
موج سوم تمرکززدایی دوره‌ی زمانی از میانه‌ی دهه‌ی ۱۹۸۰ تا اواسط دهه‌ی نخست قرن بیست‌ویکم را شامل می‌شود. در این مرحله از تاریخ تمرکززدایی در سطح جهانی، ارائه‌ی کارآمد و مؤثر خدمات عمومی مطمح نظر است. به بیان استفین و پیترسون، تمرکززدایی با هدف «تسهیل تولید و ارائه‌ی بهتر و مؤثرتر کالا و خدمات عمومی و پایه‌گذاری نظام‌های اقتصادی بازارمحور که در آن مکلفیت‌های بخش دولتی خصوصی‌سازی شود»، مورد توجه قرار گرفته است. برخی محققان حوزه‌ی تفکر غربی روی‌کارآمدن خانم تاچر در انگلستان و ریگان در لمریکا به ترتیب در ۱۹۷۹ و ۱۹۸۱ را عامل اشاعه‌ی نئولیبرالیسم و بسترسازی برای ایفای نقش بخش خصوصی در کشورهای غربی می‌دانند. از این منظر تاچر و ریگان موجب تغییر در گفتمان مسلط جهانی از دولت‌محوری به خصوصی‌سازی در امر ارائه‌ی خدمات و کالاهای عمومی شدند.
کشورهای امریکای مرکزی از قبیل السالوادور، گواتمالا، هندوراس و نیکاراگوئه مثال بارزی هستند که اصلاحات تمرکززدایی سازگار با بیان استفین و پیترسون را اجرا کرده‌اند. به‌عنوان مثال، در عرصه‌ی آموزش، در هر یک از این کشورها شورای مسئولان محلی از افراد داوطلب تأسیس گردید. این شوراها مسئولیت استخدام، راهنمایی و اخراج آموزگاران را داشتند و در کنار آن مسئول تهیه امکانات آموزشی نیز بودند. از آن‌جا که بودجه‌ی اختصاص‌یافته‌ی دولت مرکزی معمولا ناکافی است، این شوراها صلاحیت داشتند که بودجه‌ی بیشتر از سایر منابع فراهم کنند و یا در مواردی خودشان سهم بگیرند. این شیوه مدیریتی به چند دلیل برای وزارت آموزش و پرورش دولت‌های مرکزی کارآمدتر و مقرون به صرفه‌تر بود: دولت‌ها در مدیریت مکتب‌ها متکی به شوراهای داوطلبانه شدند، دولت‌ها راهی برای کاهش نیاز به سطوح متوسط بروکراسی یافتند، دولت‌ها شوراها را تشویق کردند که بودجه‌ی اختصاص‌یافته را به مؤثر‌ترین شکل ممکن مصرف کنند، بستر رقابت مدارس سنتی با مدارس دولتی غیرمتمرکز فراهم گردید و مهم‌تر از همه این‌که کمک‌های نقدی و غیرنقدی محلی به مکتب‌ها افزایش یافت.
علاوه بر امریکای مرکزی، دیگر نقاط دنیا نیز در یک یا هر سه موج پیش‌گفته، گونه‌ای از اصلاحات تمرکززدایی را در پیش گرفته‌اند که می‌توان از کشورهای امریکای جنوبی، جنوب صحرای افریقا، جنوب و جنوب‌شرقی آسیا نام برد. فلیپین، نیپال، اندونزیا، کنیا، غنا، بنگلادش، هند، پاکستان و پاپوآ گینه نو از جمله کشورهایی هستند که در موج سوم، یعنی دهه‌ی نخست هزاره‌ی سوم شاهد تجارب قابل توجه تمرکززدایی بوده‌اند. در این میان اغلب کشورهای خاورمیانه مثال‌های برجسته‌ای از مقاومت در برابر تمرکززدایی محسوب می‌شوند و افغانستان تنها مثال ممتاز است که در سه سال اخیر به تشدید تمرکزگرایی روی آورده است.
ادامه دارد…