Việt Nam Cộng hòa và thất bại trong việc xây dựng nền pháp quyền

Việt Nam Cộng hòa chỉ tồn tại trong vòng hai mươi năm, nhưng nó sản sinh ra những trí thức sáng giá nhất về chính trị học và luật học của Việt Nam hiện đại. Song với thành tựu giáo dục và học thuật như vậy, nền pháp quyền của chính quyền này quả thật không tương xứng với nguồn lực nó sở hữu.

***

Pháp quyền (rule of law) cho đến nay vẫn là một khái niệm còn gây tranh cãi. Song ta có thể tạm khái quát hóa chúng với ba đặc trưng, theo tổng hợp của Oxford Reference:

• Một là sự thống trị tuyệt đối của văn bản quy phạm pháp luật trên lãnh thổ quốc gia, nơi chính quyền quản lý xã hội bằng pháp luật và không sở hữu những thẩm quyền tùy tiện đối với công dân. 
• Hai là mọi chủ thể đều phải được đối xử bình đẳng như nhau trước pháp luật và tòa án.
• Cuối cùng, quyền tự do của công dân được xác lập và bảo vệ cụ thể bằng các văn bản quy phạm pháp luật, không chỉ bằng những tuyên bố lập hiến chung chung. 

Vậy vì sao bài viết cho rằng chính quyền Việt Nam Cộng hòa đã thất bại trong việc xây dựng mô hình pháp quyền thực sự trên lãnh thổ miền Nam Việt Nam? 

Pháp luật không thể đến nông thôn

Đây là một trong những thất bại nặng nề nhất và đáng kể nhất của chính quyền Sài Gòn trong quá trình xây dựng hệ thống pháp quyền tại miền Nam Việt Nam. 

Hiển nhiên, chúng ta không chỉ chê trách mà bỏ qua những khó khăn về mặt phát triển xã hội và chính trị tại vùng đất này. Thực tế cho thấy miền Nam Việt Nam vẫn còn rất hoang vu với sự kết nối rời rạc của các cộng đồng địa phương. Vai trò của các đầu mối kinh tế – xã hội là các thành phố vì vậy được nhấn mạnh. Trong khi đó, phe phái quân sự và bán quân sự, tôn giáo… tiếp tục thống trị chính trường bằng vũ lực. Họ đôi khi trực diện chống lại chính quyền trung ương. Chúng đều là những khó khăn không nhỏ cho việc xây dựng một xã hội ổn định và thượng tôn pháp luật. 

Song sau khi tiếp quản và bình ổn các phe phái vũ trang, chính quyền Việt Nam Cộng hòa lại dậm chân tại chỗ trong việc bảo vệ, duy trì trật tự công cộng và phổ biến pháp luật ở nông thôn.

Điều này phần nào thể hiện trong các lát cắt của nghiên cứu “Reaching for the Rule of Law in South Vietnam” (Hướng tới pháp quyền tại miền Nam Việt Nam), đăng tải trên American Bar Association Journal năm 1967, do Đại tá George F. Westerman và Đại tá James L. McHugh (từng tham chiến với tư cách tham mưu, đồng thời hành nghề luật tại Hoa Kỳ) chấp bút. Họ nhận định rằng có một khoảng cách lớn giữa đại đa số người dân đang sinh sống ở nông thôn và các văn bản pháp lý được ban hành ở Sài Gòn. Người dân không đồng thuận, hay nói đúng hơn là không biết gì để mà đồng thuận và chấp hành những quy định pháp luật đáng lẽ ra phải mang tính phổ quát trên toàn quốc gia. 

Khảo sát của hai vị đi đến kết luận là dù các thể chế tư pháp khá hoàn chỉnh tại Sài Gòn, Huế, Định Tường và tại một số vùng đô thị vừa và nhỏ khác, bộ máy hoàn toàn xa rời người dân nông thôn miền Nam Việt Nam. 

Ở đó, người dân không biết gì về luật dân sự hay lao động của quốc gia. 

Ở đó, quyền lợi về đất đai hay quyền công dân hiến định đều nghe như “vịt nghe sấm”. 

Họ tiếp tục sử dụng luật tập quán hay hương ước để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội. Riêng việc vận dụng tòa án để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình thì gần như không được biết tới. 

Và khi đến 80% dân số quốc gia không thể tiếp cận, không biết, không sử dụng và không được bảo vệ bởi một hệ thống pháp luật, việc đại đa số quần chúng nhân dân không còn tin tưởng vào tính chính danh của chính quyền chỉ là vấn đề thời gian. Nguy hiểm hơn, họ có thể trở nên vô cảm với sự tồn vong của quốc gia, hay bị cuốn hút vào những tư tưởng cực đoan khác. 

Một số đổ lỗi cho các chiến dịch khủng bố của phe Việt Minh – Việt Cộng suốt từ 1955. 

Các nghiên cứu như “Viet-Cong Strategy of Terror” của sử gia Douglas Eugene Pike (Đại học California – Berkeley) hay giáo sư chính trị học Anthony James Joes (Đại học Saint Joseph) với nghiên cứu tập trung vào chiến tranh du kích và hệ quả chính trị của nó, đều đồng thuận rằng các chiến dịch khủng bố của phe thân cộng đã cướp đi mạng sống của hàng chục ngàn giáo viên, công chức, trưởng làng – xã tại nông thôn miền Nam Việt Nam. 

Tình trạng khủng bố này triệt tiêu tinh thần và năng lực quản trị địa phương, từ đó cắt đứt mối liên hệ quản lý nhà nước giữa chính quyền Sài Gòn với nông thôn miền Nam.

Một số khác lại viện dẫn đến văn hóa pháp lý còn tồn tại.

Bản thân hai luật gia Westerman và McHugh trong nghiên cứu mà chúng ta vừa nhắc đến ở trên, cũng cho rằng văn hóa chống đối luật “triều đình” đã là truyền thống của người dân Việt Nam. Đến thời Pháp thuộc, chính quyền thực dân phổ biến nền tảng pháp luật cấp tiến và Tây hóa, với hầu hết các văn bản pháp luật gốc từ mẫu quốc Pháp đều được áp dụng tại “Cochinchina” miền Nam Việt Nam. Song không văn bản nào trong số đó để lại ảnh hưởng gì đáng kể đến đời sống và hoạt động của người dân tại vùng nông thôn. Các văn bản quy phạm pháp luật của Sài Gòn cũng rơi vào tình trạng tương tự.

Tuy nhiên, chính quyền Việt Nam Cộng hòa, mà quan trọng nhất là chính quyền Ngô Đình Diệm, vẫn có trách nhiệm lớn nhất trong sự thất bại này. 

Dù thế nào đi chăng nữa, từ năm 1954, thời điểm ông Diệm nắm quyền hành Thủ tướng Quốc gia Việt Nam (và đã có thể huy động quân đội, tài lực để tiêu diệt băng Bình Xuyên và bình ổn các phe phái vũ trang), cho đến năm 1960 (khi Mặt trận Dân tộc Giải phóng Miền Nam Việt Nam được thành lập) hay cuối năm 1963 (khi ông bị ám sát), ông có lần lượt sáu năm và gần một thập kỷ để đưa ra các chính sách phù hợp nhằm duy trì ổn định tình hình nông thôn miền Nam Việt Nam, từ đó xây dựng mô hình quản trị pháp quyền hiệu quả ở đây. 

Đáng tiếc là suốt 10 năm, chính trị “cung đấu” lại chỉ tập trung ở thủ đô và ăn mòn chính trường Sài Gòn. Sự độc hại này khiến cho các chính sách phát triển dân sinh, mà quan trọng nhất là kiểm soát hiệu quả vùng nông thôn miền Nam Việt Nam và xây dựng mô hình quản trị pháp quyền thiết thực, gần như không được chú tâm tới. 

Hiển nhiên, cũng cần ghi nhận các cố gắng của Đệ nhị Cộng hòa tiếp nối chính quyền Ngô Đình Diệm. Kể từ năm 1969, Sài Gòn đã có những bước tiến vượt bậc trong việc dân sự hóa chính quyền và giành lại phần nào sự ủng hộ của nông dân miền Nam Việt Nam. Nhưng tại thời khắc lịch sử đó, như nhiều sử gia Hoa Kỳ nhận định: “Nước đã đến chân còn nhảy làm gì”. 

Sự áp đảo của những “sắc lệnh tình trạng khẩn cấp”

Quản lý quốc gia bằng các sắc lệnh, nghị định “khẩn cấp” chưa bao giờ là lý tưởng trong môi trường nhà nước pháp quyền. 

Hiểu đơn giản, những văn bản này do các cơ quan hành pháp ban hành, tức là quản lý bằng mệnh lệnh hành chính. Không có sự tham gia hợp lý từ phía cơ quan lập pháp và các chế định tư pháp, khả năng cao những văn bản pháp luật này sẽ xâm phạm đến quyền lợi công dân, vi phạm Hiến pháp, từ đó tạo nên sự bất ổn định của hệ thống pháp luật quốc gia và tương lai của hệ thống pháp luật nói chung. 

Như các cố vấn Hoa Kỳ khẳng định trong các báo cáo về pháp luật Việt Nam Cộng hòa, chúng ta không thể dẹp loạn phong trào nổi dậy vũ trang và sự can thiệp quân sự của Bắc Việt vào Việt Nam Cộng hòa chừng nào hệ thống pháp luật miền Nam Việt Nam còn chưa hoàn thiện. 

Đến đây, chắc chắn sẽ có bạn đọc phản đối.

Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ở phía Bắc cũng có soạn luật hay pháp điển hóa chi? Từ những năm 1946 cho đến tận 1975? 

Và đúng là từ năm 1946, hay thậm chí là từ 1954, sau khi quân đội cộng sản tiếp quản Việt Nam từ vĩ tuyến 17 đổ ra, toàn bộ hệ thống pháp luật của họ cũng chỉ vận hành dựa trên các văn bản hành chính. 

Ngay cả văn bản quy định về thành phần và định hướng pháp điển hóa pháp luật của nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, cũng là một sắc lệnh, có Số 72 năm 1949. Trong đó, ông Hồ Chí Minh tự mình quyết định thành phần và thủ tục cho tiến trình soạn thảo và ban hành mới các văn bản quy phạm pháp luật mới tại Việt Nam. 

Còn nếu thử tìm kiếm về dữ liệu trên trang Cơ sở dữ liệu quốc gia về văn bản pháp luật, trong vòng 30 năm từ 1950 cho đến tận 1980, chỉ có vài văn bản quy phạm pháp luật đếm trên đầu ngón tay và rất sơ sài, liên quan đến một số vấn đề như tổ chức quốc hội và chính quyền địa phương, hay nghĩa vụ quân sự. Toàn bộ các hoạt động kinh tế – xã hội khác đều được quản trị thông qua mệnh lệnh hành chính hoặc chỉ thị của Đảng Lao động Việt Nam (sau này đổi tên thành Đảng Cộng sản Việt Nam).

Không có luật dân sự mới. Không có luật hình sự mới. Và kinh khủng hơn, tòa án “đặc biệt” được sử dụng trong cải cách ruộng đất thì lại được thành lập dựa trên… sắc lệnh của chính phủ. 

Nói về xây dựng pháp quyền, thì cả hai nửa Việt Nam đúng là “ông ăn chả, bà ăn nem”. 

Vấn đề ở chỗ, chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hòa không giấu giếm ý định chuyên chế vô sản của mình. Kể từ sau cải cách ruộng đất 1953, và sau đó năm 1958 khi chính quyền quyết định bắt buộc người dân phải tham gia vào sản xuất tập trung, tham vọng quản lý kinh tế – xã hội tập trung, thông qua mệnh lệnh hành chính của giới cầm quyền miền Bắc đã rõ ràng.

Riêng Việt Nam Cộng hòa ở miền Nam Việt Nam luôn tự hào rằng mình khác biệt với Bắc Việt bằng môi trường dân chủ, tự do thương mại và quyền tư hữu, cùng hàng loạt những tiêu chuẩn cấp tiến khác. Vậy nên, yêu cầu về sự hoàn thiện của bộ máy pháp luật để bảo đảm những quyền công dân nói trên được thực thi trên thực tế là cực kỳ quan trọng. 

Song quá trình pháp điển hóa và xây dựng hệ thống pháp luật hoàn chỉnh cho nền pháp quyền Việt Nam Cộng hòa lại không cho thấy mình cấp tiến hơn Bắc Việt là mấy. 

Gần 10 năm cầm quyền của ông Ngô Đình Diệm không sản sinh ra được bất kỳ dấu mốc lập pháp dân sự hay hình sự nào cho Việt Nam (dù Hiến pháp 1956 cũng rất đáng tham khảo). Luật gia người Úc John Quigley, trong nghiên cứu có tên gọi “Vietnam’s First modern Criminal Code”, chỉ ra rằng chính quyền VNCH vẫn tiếp tục áp dụng pháp luật Pháp trong gần như mọi lĩnh vực trọng yếu như hình sự, dân sự và thương mại. 

Khi mà một Hiến pháp mới đã ra đời, với mục tiêu và các quyền lợi mới cho người dân, tiếp tục áp dụng nguyên bản pháp luật từ thời thực dân rõ ràng chỉ có hại cho nền pháp quyền quốc gia và danh thế của một chính phủ. Thật vậy, ông Diệm dường như chỉ dùng các các sắc lệnh “tình trạng khẩn cấp” để quản lý xã hội. 

Từ tội hình sự cho đến thủ tục bắt giữ, tạm giam. Từ mô hình xét xử hay thậm chí hệ thống tòa hành chính… đều thông qua các sắc lệnh của tổng thống mà hình thành.

Trong đó có thể kể đến Sắc lệnh 06 năm 1956, quy định bất kỳ cá nhân nào cũng có thể bị tạm giữ, tạm giam thông qua lệnh của tổng thống theo đề nghị của bộ trưởng bộ nội vụ. 

Hay Sắc lệnh 10/1962, mà theo đó bất kỳ cuộc hội họp nào, kể cả họp họ, gia đình đều phải xin phép cơ quan có thẩm quyền. 

Hay Sắc lệnh 10/1959, mà theo đó quy định pháp luật liên quan đến áp dụng tội danh tử hình, cấu thành tội phạm, định danh tội phạm hay vấn đề thành viên của hội nhóm chính trị… cũng chỉ được nhào nặn qua duy nhất bàn tay của người đứng đầu hành pháp. 

***

Việt Nam Cộng hòa chỉ tồn tại trong vòng hai mươi năm, nhưng nó sản sinh ra những trí thức sáng giá nhất về chính trị học và luật học của Việt Nam hiện đại. Song với thành tựu giáo dục và học thuật như vậy, nền pháp quyền của chính quyền này quả thật không tương xứng với nguồn lực nó sở hữu. 

Phải đến năm 1972, Bộ luật Hình sự chính thức của chính quyền Việt Nam Cộng hòa mới ra đời. Và chỉ từ 1973, các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan lập pháp mới thành hình, nhằm chuẩn bị cho một đời sống dân sự, thượng tôn pháp luật mới tại miền Nam Việt Nam. 

Đáng tiếc, lịch sử lúc đó đã sẵn sàng nói lời từ biệt với chính thể Việt Nam Cộng hòa.