Tam quyền phân lập hay không, không phải vấn đề

Những khúc mắc khó hiểu trong vụ án Hồ Duy Hải khiến cho công chúng Việt Nam mong muốn tìm hiểu về độc lập tư pháp. Họ nhanh chóng bị cuốn hút vào mô hình chính thể tam quyền phân lập, về sự độc lập của tòa án với các nhánh quyền lực còn lại. Nhiều người cho rằng tam quyền phân lập là lời giải cuối cùng cho các vấn đề tư pháp tại Việt Nam.

Tôi hoàn toàn đồng ý rằng vụ án Hồ Duy Hải là minh chứng rõ ràng nhất cho một nền tư pháp tồi. Và tôi hoàn toàn đồng ý rằng hệ thống tư pháp Việt Nam cần phải được cải tổ. Song gán ghép học thuyết chính trị tam quyền phân lập như một lời giải vạn năng cho các vấn đề tư pháp Việt Nam có thể khiến cho công chúng hiểu sai bản chất của học thuyết này, từ đó dẫn đến hạn chế trong việc lựa chọn xây dựng thể chế cho Việt Nam trong tương lai.

Tam quyền phân lập khác với độc lập tư pháp

Ở ta hay dịch “separation of powers” thành “tam quyền phân lập” và gắn nó với cái tên của triết gia người Pháp Montesquieu. Có lẽ vì Montesquieu đề xuất mô hình tam quyền nên người ta dịch như vậy, chứ kỳ thực nên dịch thành “phân quyền” vì đây là cả một trào lưu triết học chính trị từ thời Hy Lạp – La Mã cổ đại với nhiều mô hình phân chia khác nhau chứ không phải chỉ có mô hình tam quyền của Montesquieu. “Phân quyền” cũng phản ánh đúng ý tưởng cốt lõi của trào lưu này là phân chia quyền lực nhà nước ra làm nhiều nhánh, không để ai có toàn bộ quyền lực, còn phân chia thế nào thì mỗi thời, mỗi nơi mỗi khác.

Nguyên tắc phân quyền ngày nay đã trở thành kim chỉ nam trong quá trình xây dựng nhà nước của nhiều quốc gia. 

Mô hình tam quyền phân lập của Montesquieu có lẽ là nổi tiếng nhất và được áp dụng thành công ở nhiều nơi, trong đó không thể không kể đến Hoa Kỳ với thể chế cộng hòa tổng thống của họ.

Ở Hoa Kỳ, quyền lực nhà nước được chia làm ba nhánh: hành pháp – lập pháp – tư pháp; do các chức danh nhà nước tương ứng nắm giữ là tổng thống – nghị viện – tòa án.

Mỗi cơ quan có tính chính danh riêng của mình. 

Tổng thống do người dân bầu chọn theo nhiệm kỳ. Nghị viện cũng do người dân bầu chọn theo nhiệm kỳ. Riêng tòa án là sự thỏa hiệp giữa hai cơ quan quyền lực hành pháp và lập pháp, song lại được trao cho nhiệm kỳ trọn đời để bảo đảm sự độc lập của họ trước các sức ép chính trị.

Tam quyền phân lập (cũng như cộng hòa tổng thống kiểu Mỹ) tạo nên cơ chế kiểm tra, giám sát độc lập (checks and balances) giữa các nhánh quyền lực với nhau, đã và đang tiếp tục được minh chứng là một học thuyết thành công trong xây dựng nhà nước nói chung và sự độc lập của nền tư pháp nói riêng.

Điểm nhấn quan trọng nhất của học thuyết tam quyền phân lập là cơ cấu chính trị quyền lực ngang bằng giữa ba nhánh hành pháp, lập pháp, tư pháp. Tổng thống có thẩm quyền rộng khắp và có ảnh hưởng rất lớn lên đời sống thường nhật của người dân, song người này luôn trong thế bị kèm kẹp bởi năng lực lập pháp và quản lý ngân sách của nghị viện. Nhưng năng lực ban hành pháp luật dù lớn đến đâu thì vẫn đối mặt với khả năng bị cơ quan tư pháp giám sát.

Tuy nhiên, điều này không nên được hiểu rằng tam quyền phân lập là nguồn duy nhất của tư pháp độc lập (judicial independence), hay tệ hơn là đồng nghĩa với tư pháp độc lập. Trên thế giới, không phải nhà nước vận hành hiệu quả nào cũng chọn cấu trúc nhà nước bao gồm ba cơ quan quyền lực kèn cựa nhau. Vương Quốc Anh và Cộng hòa Liên bang Đức là hai ví dụ cụ thể.

Được gọi là những nền dân chủ có mô hình chính thể “cộng hòa đại nghị”, các nhà nước này chỉ xây dựng quyền lực tập trung vào cơ quan dân cử lớn nhất như nghị viện hay quốc hội. Tất cả các nhánh quyền lực nhà nước còn lại đều hình thành từ những cơ quan dân cử này và chịu trách nhiệm trước họ. Như vậy, không hề có sự phân chia quyền lực hay kiểm tra, giám sát “lẫn nhau” mà học thuyết tam quyền phân lập hướng tới.

Nói về “phân quyền” tại Anh, Giáo sư Luật Đại học Oxford Robert Stevens phải thừa nhận:

“Khái niệm phân quyền được sử dụng như là một diễn ngôn chính trị (political rhetoric) hơn là một khái niệm pháp luật (legal concept) trong luật hiến pháp Anh Quốc.

Chính phủ có trách nhiệm và thẩm quyền tại Vương quốc Anh là một tổ hợp trộn lẫn giữa cả hai cơ quan lập pháp và hành pháp (ý chỉ việc đảng nắm đa số Hạ Viện đồng thời có quyền lập chính phủ và chỉ định người đứng đầu hành pháp – ND). Trong khi đó, nguyên tắc chủ quyền nghị viện (parliamentary sovereignty, hay chủ quyền nhân dân – popular sovereignty) khiến cho kỳ vọng rằng cơ quan tư pháp hoàn toàn tách biệt với cơ quan dân cử tại Anh là khá… kỳ lạ”. 

Ví dụ rõ ràng nhất của hiện tượng này chính là Tối cao Pháp viện của Vương Quốc Anh. 

Theo đó, trong nhiều thế kỷ, Tối cao Pháp viện của nước Anh với thẩm quyền xem xét mọi bản án của nhánh tư pháp bao gồm 12 “nguyên lão” (lords) là một bộ phận nằm trọn trong… Nghị viện Anh. Nó có tên gọi là Lords of Appeal in Ordinary, trực thuộc Thượng viện (House of Lords).

Là thành viên của Thượng viện, các “thẩm phán” của Tối cao Pháp viện hoàn toàn có thể tham gia vào các hoạt động lập pháp, kiểm soát chính sách của chính phủ như một nghị viên thông thường. Quyền tư pháp tối thượng, do đó, chỉ là một nhánh trong cơ quan lập pháp, thể hiện sự kết dính tuyệt đối giữa quyền lực lập pháp và quyền lực tư pháp (hiển nhiên điều này không đồng nghĩa với việc tòa sẽ không còn tính độc lập). 

Phải đến tận năm 2009, sau một số nỗ lực cải cách hiến pháp, Tối cao Pháp viện mới của Anh được xây dựng tách ra khỏi Thượng viện. Tuy nhiên, sự lệ thuộc của quá trình bổ nhiệm thẩm phán Pháp viện vào ý chí chính trị của cơ quan dân cử vẫn còn đó.

Thêm vào đó, thẩm quyền tư pháp của Tối cao Pháp viện Anh cũng khó lòng so sánh với Tối cao Pháp viện Hoa Kỳ. Nếu Tối cao Pháp viện Hoa Kỳ được Hiến pháp trao quyền tuyên vi hiến bất kỳ đạo luật nào của Nghị viện, mọi phán quyết của Tối cao Pháp viện Anh đều có thể bị vô hiệu hóa với “Act of Parliament” từ cơ quan lập pháp. 

Chế độ đại nghị bảo vệ độc lập tư pháp như thế nào?

Như vậy, có thể thấy rằng tam quyền phân lập là một mô hình được lựa chọn nếu quốc dân cần một cơ quan tư pháp mạnh mẽ đến mức có thể “bật lại” các quyết định lập pháp của bộ máy dân cử. Song nếu chúng ta vẫn xem trọng yếu tố “chủ quyền nhân dân” (mà người Việt Nam có vẻ đặt lên hàng đầu), xây dựng nhà nước theo mô hình tam quyền phân lập có thể sẽ để lại nhiều hệ lụy không đáng có. 

Câu hỏi đặt ra là, liệu mô hình xây dựng nhà nước theo chính thể cộng hòa đại nghị, nơi cơ quan dân cử nắm chủ quyền nhân dân tối cao, thì nguyên tắc độc lập tư pháp có thể bảo toàn hay không?

Ở Anh, với lịch sử lâu đời của hệ thống thông luật, thẩm phán có nghĩa vụ phải tuân thủ các tiền lệ được phán quyết trước đó, cộng với năng lực “giải thích” pháp luật luôn giúp cho họ có một tiếng nói quan trọng nhất định trong quá trình lập pháp “thứ cấp”.

Thực tế cho thấy gần như toàn bộ hệ thống luật hiến pháp, hình sự và dân sự của Vương quốc Anh vẫn đang được duy trì và phát triển nhờ hệ thống án lệ do các thẩm phán xây dựng, chứ không phải bằng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan lập pháp. Truyền thống này cũng giúp cho việc các thẩm phán đưa ra những phán quyết đi ngược lại ý muốn của chính quyền hành pháp trở thành chuyện thường ngày và không có gì đáng kể.

Ngoài ra, nhằm bổ sung các công cụ giúp thẩm phán tránh khỏi áp lực cá nhân và áp lực chính trị từ bên ngoài, các yếu tố từ quá trình bổ nhiệm (appointment) đến bảo đảm chức danh tư pháp (principles of security of judicial tenure) đều được xây dựng một cách phù hợp. 

Ví dụ, việc bổ nhiệm thẩm phán Tối cao Pháp viện tại Anh (cũng như nhiều quốc gia bên trong Khối Thịnh vượng Chung) sẽ không phải được quyết định hoàn toàn bởi cơ quan hành pháp hay cơ quan lập pháp, mà thông qua một Ủy ban Bổ nhiệm Tư pháp (Judicial Appointments Commission), tập hợp các thẩm phán cấp cao của quốc gia. 

Dựa trên kinh nghiệm và năng lực (merit-based), thông tin về vị trí này sẽ được đăng tải công khai và nhận hồ sơ tuyển dụng như các công việc thông thường. Ủy ban sẽ có tiếng nói cuối cùng trong việc lựa chọn thẩm phán của mình, ngay cả khi chính phủ nắm đa số ở Hạ viện không hoàn toàn đồng tình với người được đề cử. 

Trong trường hợp của Cộng hòa Liên bang Đức, dù họ không có truyền thống thông luật đặc trưng của Anh, các yếu tố độc lập về nhân sự của hệ thống tư pháp vẫn đặc biệt được xem trọng. 

Theo tập hợp nghiên cứu có tên gọi Recent Trends in German and European Constitutional Law của nhiều tác giả do hai giáo sư người Đức Riedel và Wolfrum chủ biên, ngoại trừ các nguyên tắc “độc lập” thông dụng được ghi nhận trong Đạo luật Cơ bản Liên bang (Basic Law), những yếu tố “độc lập cấu trúc” (Structural independence) cũng được giới thiệu.

Vài ví dụ cụ thể như nhiệm kỳ trọn đời cho hầu hết các thẩm phán (và 12 năm cho các thẩm phán thuộc Tòa Hiến pháp Liên bang – Federal Constitutional Court). Cơ quan lập pháp chỉ có thể can thiệp vào độ tuổi về hưu của các thẩm phán mà thôi (hiện nay là 68 tuổi).

***

Mô hình chính trị Việt Nam tính ra không có gì mới mẻ so với thế giới. 

Nguyên tắc xây dựng chủ quyền nhân dân (popular sovereignty) được chú trọng nhất, và Quốc hội theo lý thuyết là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất tại Việt Nam. Vì vậy, Việt Nam về cơ bản là một quốc gia theo mô hình cộng hòa đại nghị.

Vấn đề ở chỗ ban bệ của những cơ quan nhà nước cao nhất nằm hoàn toàn bên ngoài quyền quyết định của người dân Việt Nam, và kể cả thẩm quyền của Quốc hội.

Những chức danh cao nhất của ngành tư pháp nói riêng, và chức danh nhà nước nói chung, trước đó đã được đại hội đảng quyết định cùng quá trình “kéo rèm” thương lượng giữa vài trăm ủy viên Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam.

Vì lý do này, năng lực chuyên môn tư pháp của một cá nhân, thường không được chú trọng bằng lý tưởng chính trị, thỏa hiệp nội bộ hay các lợi ích nhóm khác. Sự bí mật này cũng đồng nghĩa với việc người dân không có cơ hội nào để lên tiếng, tìm hiểu hay có ý kiến gì. Cộng với thực tế nhiệm kỳ của các chức danh tư pháp chỉ kéo dài 5 năm, việc tiếp tục ở lại cống hiến cho ngành tư pháp giống với một cuộc đua chính trị nội bộ hơn.

Cuối cùng, vấn đề không nằm ở mô hình chính thể của chúng ta hiện nay, rất nhiều nhà nước đã và đang tiếp tục duy trì thành công độc lập tư pháp bằng mô hình cộng hòa đại nghị. Vấn đề là bản chất của chế độ chính trị mà thôi.