مقدمه
در بخش‌های پیشین این سلسله یادداشت‌ها، مفهوم‌شناسی، ابعاد، امواج، انگیزه‌ها و پی‌آمدهای تمرکززدایی با ذکر مثال‌هایی از نقاط مختلف جهان مورد بحث قرار گرفت. در این قسمت به این بحث می‌پردازم که چه نسبتی بین فدرالیسم و تمرکززدایی وجود دارد؟ این سؤال برای مخاطبان ما اهمیت دارد زیرا در این اواخر به‌رغم انسداد باب گفت‌وگو و مذاکره، در حوزه‌ی مطالعات تئوریک و بحث‌های آکادمیک فدرالیسم نیز مورد توجه قرار گرفته است. از این‌رو جوانان، سیاسیون، دانشجویان و نخبگان علاقه دارند بدانند که آیا تمرکززدایی تنها با ساختار فدرال امکان تحقق دارد و یا خیر؟ تجارب جهانی در این زمینه چیست؟
فدرالیسم
فدرالیسم به لحاظ زبان‌شناسی طبق بیان رونالد جی. اش (Ronald G. Asch)، ریشه در واژه‌ی لاتینی جدید فودوس (Foedus) به معنای قرارداد و میثاق دارد. خود واژه‌ی فودوس برگرفته‌شده از واژه‌ی قدیمی‌تر فیدس (Fides) به معنای اعتماد و ایمان است. مفهوم فدرالیسم اشاره به ساختار حکومتی دارد که در آن قملرو واحد توسط دو و یا سه سطحی از حکومت اداره می‌شود. به عبارت دیگر، سیستم فدرال حداقل دو سطح از حکومت دارد: نخست، سطح ملی یا فدرال و دوم، واحدهای سرزمینی که یک کشور به آن‌ها تقسیم شده است؛ از قبیل ایالت، منطقه و یا یک ولایت. در سیستیم فدرال اغلب حکومت مرکزی عهده‌دار مسائل کلان ملی است درحالی‌که حکومت‌های محلی متصدی اداره امور همان ایالت یا منطقه است. نهادی موسوم به «Mote Oo Education» در تحقیقی که عناصر اساسی فدرالیسم را تبیین کرده است، هفت ویژگی مشترک را برای کشورهای دارای ساختار فدرال برشمرده است که عبارت اند از:
۱. قانون اساسی که به‌عنوان بنیاد حقوقی یک کشور ساختار فدرال و صلاحیت‌های حکومت فدرال و واحدهای تشکیل‌دهنده‌ی آن را تضمین می‌کند؛
۲. واحدهای تشکیل‌دهنده‌ی فدرال (از قبیل ایالت، منطقه یا ولایت) یا مناطق جغرافیایی که کشور از آن تشکیل شده است؛
۳. حداقل دو سطحی از حکومت که مسئولان آن‌ها به‌طور مستقیم توسط مردم انتخاب می‌شوند؛
۴. تقسیم قدرت بین حکومت فدرال و واحدهای تشکیل‌دهنده؛ به‌عنوان مثال در عرصه‌ی تقنین، اجرا و جمع‌آوری مالیات؛
۵. پارلمان فدرال مرکزی با دو مجلس که نمایندگان واحدهای تشکیل‌دهنده را قادر به مشارکت در تصمیم‌گیری‌های سطح فدرال می‌سازد؛
۶. سیستم توزیع درآمد بین حکومت فدرال و واحدهای تشکیل‌دهنده و مدیریت اقتصاد از طریق وضع مالیات، بازتوزیع و تنظیم؛
۷. نهادها یا فرآیندهای حل اختلاف از قبیل دادگاه قانون اساسی یا شورای وزیران برای رسیدگی به اختلافات بین حکومت فدرال و واحدهای تشکیل‌دهنده و یا بین واحدها.
براساس تحقیق ریچارد ام. بِرد (Richard M. Bird) از دانشگاه تورنتو، از میان یازده کشور دارای جمعیت بالای صد میلیون نفر، هفت کشور یعنی هند، ایالات متحده امریکا، برازیل، پاکستان، نیجریه، روسیه و مکزیک ساختار فدرالی دارند. سایر کشورهایی با ساختار فدرال دارای جمعیت‌های متفاوتی از ۸۰ میلیون نفر در آلمان تا زیر ده میلیون نفر در امارات متحده عربی و ۵۰۰ هزار نفر در کشورهای کوچک مثل نویس، کشور ذره‌ای در دریای کارائیب، هستند. بیزونه یمنو (Bizuneh Yimenu)، استاد در دانشگاه بیرمنگام معتقد است که ۲۵ کشوری دارای نظام فدرالی ۴۰ درصد جمعیت جهان را در خود جای داده‌اند. آمار سازمان توسعه و همکاری اقتصاد (اوای‌سی‌دی) نیز تأیید می‌کند که از میان ۱۹۳ عضو سازمان ملل متحد، ۲۵ کشور ساختار فدرالی دارند و بقیه ۱۶۸ کشور ساختار سیاسی واحد دارند.
در دوره‌ی مدرن، ایالات متحده امریکا اولین کشوری تلقی می‌شود که نظام پایدار فدرال (۱۷۸۹) را ایجاد کرده است. لذا ساختار فدرالی امریکا به‌عنوان الگوی کهن در مطالعات فدرالیسم و مرجعی برای دیگر دولت‌ها مطرح نظر است. پس از آن سوئیس (۱۸۴۸)، کانادا (۱۸۶۷) و پروس یا بخش شمالی آلمان (۱۸۷۱) نیز کشورهایی هستند که در قرن نوزده ساختار فدرالی را برگزیدند. کشورهای ونزوئلا، مکزیک، آرژانتین و برازیل در امریکای لاتین نیز در قرن نوزده به سمت فدرالیسم رفتند ولی این روند پایدار نبود و پس از آن حکومت‌های خودکامه و نظامی را تجربه کردهاند. استرالیا نخستین کشور در قرن بیستم محسوب می‌شود که در ۱۹۰۱ ساختار فدرال را برگزید. نیمه‌ی دوم قرن بیست دوره‌ی تکثیر ساختار فدرالی در کشورهای اروپایی و یا مستعمرات پیشین است که از تنوع گروه‌های قومی برخوردار بودند و ساختار کامل و یا نیمه‌فدرال را برگزیدند؛ هرچند در مواردی نیز فدرالیسم پایدار نبوده است. به‌عنوان مثال، اتریش (۱۹۴۵)، یوگسلاوی (۱۹۴۶)، آلمان (۱۹۴۹)، اندونزیا (۱۹۴۹)، هند (۱۹۵۰)، لیبیا (۱۹۵۱)، اتیوپی (۱۹۵۲)، نیجریه (۱۹۵۴)، پاکستان (۱۹۵۶)، مالی (۱۹۵۹)، کامرون (۱۹۶۱)، مالزیا (۱۹۶۳) و امارات متحده عربی (۱۹۷۱) از جمله کشورهایی هستند که پس از جنگ دوم جهانی به سمت فدرالیسم رفته‌اند.
محققان پیشینه‌ی اندیشه فدرال را به قبل از فعالیت فدرال‌خواهان امریکا ارجاع می‌دهند. فردریک لپین (Frédéric Lépine)، استاد در مرکز بین‌المللی آموزش اروپایی معتقد است که بنیادهای فکری فدرالیسم امریکا توسط افکار قبلی شکل گرفته است. وی منتسکیو را در دوران مدرن، نخستین متفکری می‌داند که در کتاب «روح‌القوانین» (۱۷۴۸) ایده‌ی فدرالیسم را مطرح کرده و به مفهوم‌سازی آن پرداخته است. منتسکیو «روح‌القوانین» را به‌منظور ارائه‌ی مطالعه نظامند اشکال مختلف حکومت و رژیم‌های سیاسی نوشته است.
نسبت تمرکززدایی و فدرالیسم
در زمینه رابطه‌ی تمرکززدایی و فدرالیسم بحث گسترده‌‌ای وجود دارد. به‌صورت مصداقی اغلب فدرالیسم با تمرکززدایی همراه است؛ اما فدرالیسم شرط اساسی تمرکززدایی نیست چنان که تمرکززدایی نیز شرط کافی برای فدرالیسم نیست. از این‌رو پرسش‌های متعددی در مورد چگونگی نسبت تمرکززدایی و فدرالیسم مطرح است: آیا ساختار فدرال بهتر از نظام‌های سیاسی واحد، تسهیل‌کننده‌ی تمرکززدایی و توسعه است؟ آیا توسعه و تمرکززدایی وابسته‌ی ساختار نظام است و یا مستقل از آن؟ و این‌که تمرکززدایی در نظام‌های سیاسی واحد مقدمه‌ی منطقی فدرالیسم است یا خیر؟
آنچه را به‌عنوان پاسخ مسلم می‌توان در نظر گرفت این است که تمرکززدایی هم با ساختار فدرال و هم در چارچوب دولت واحد ممکن است. کشورهای زیادی هستند که تمرکززدایی را نهادینه کرده و یا تمرین می‌کنند و از نظر ساختار سیاسی دارای دولت واحد هستند و کشورهای دارای نظام فدرال نیز وجود دارند که کم‌تر غیرمتمرکز هستند. از این‌رو پرسش این‌گونه مطرح می‌شود که کدام یکی از دو ساختار واحد و یا فدرال بهتر تسهیل‌کننده‌ی تمرکززدایی هستند؟ رابرتسون وُرک (Robertson Work)، از محققان برنامه توسعه سازمان ملل متحد (یوان‌دی‌پی) معتقد است که مرز بین تمرکززدایی، فدرالیسم، کشور واحد و نظام متمرکز در عمل مبهم است. لیدیجا بستا (Lidija Basta) در همین راستا می‌گوید دیگر کشور واحد به تمام معنا وجود ندارد؛ زیرا هر کشوری حداقل شهرداری‌ها را دارد که به‌عنوان واحدهای غیرمتمرکز عمل می‌کنند. لذا پرسش اصلی این است که چگونه بین یک دولت واحد که تمرکززدایی را تمرین می‌کند یا یک دولت غیرمتمرکز و یک دولت فدرال تمایز قایل شد؟ بَستا استدلال می‌کند که خودمختاری ایالت‌ها در یک دولت فدرال، متمایز از خودمختاری واحدهای تشکیل‌دهنده‌ی یک دولت واحد غیرمتمرکز است. به عبارت دیگر، خودمختاری ایالت‌ها یا مناطق در دولت فدرال توسط قانون اساسی اعطا و تضمین شده است. اما خودمختاری یا صلاحیت ادارات محلی در دولت واحد، صرفا تشریع شده است ولی به میزان خودمختاری واحدهای دولت فدرال از استحکام برخوردار نیست. بر این اساس در یک ساختار فدرال ایالت‌ها، مناطق و یا ولایت‌ها در تصمیم‌گیری‌ها مشارکت مؤثری دارند و فرصت بهتری برای مشارکت شهروندان در سطوح محلی فراهم است، نسبت به دولت واحد غیرمتمرکز. از این بحث چنین نتیجه گرفته می‌شود که در یک دولت فدرال زمینه‌ی تمرکززدایی بیشتر و بهتر فراهم است؛ زیرا ساختارهای ایالتی اداری و سیاسی پیشاپیش وجود دارند. همچنین در ساختار فدرال، دولت مرکزی مقام‌های کنترلی بر مقام‌های ایالت‌ها ندارند، درحالی‌که ادارات محلی در دولت واحد تنها در چارچوب مقررات قوه مقننه عمل می‌کند که توسط دولت مرکزی به آنان داده می‌شود. بنابراین، مؤثریت تمرکززدایی در دولت واحد به اراده و حسن نیت دولت مرکزی بستگی دارد و صرف تسجیل تقسیم قدرت بین حکومت مرکزی و واحدهای محلی در قانون اساسی کفایت نمی‌کند.
شایان ذکر است که استدلال‌هایی علیه فدرالیسم نیز در عرصه تمرکززدایی وجود دارد؛ از قبیل این‌که ممکن است فدرالیسم به تشدید تنش‌های قومی بیانجامد، زمینه را برای فعالیت گروه‌های تجزیه‌طلب و تضعیف وحدت ملی فراهم کند و یا باعث توسعه نامتوازن مناطق شود. همچنین برخی استدلال می‌کنند که فدرالیسم در کشورهای در حال توسعه به‌دلیل نبود زیرساخت‌های توسعه ممکن است مؤثریت و کارآمدی لازم را نداشته باشد. عدم موفقیت کشوری مثل سریلانکا که نه به ایالات فدرال تقسیم شده و نه از تنوع قومی، مذهبی و زبانی برخوردار است، دلیل مخالفت کسانی هست که معتقد اند فدرالیسم به توسعه و تمرکززدایی کمکی نمی‌کند. با این وجود استدلال‌ها، شواهد و مصداق دال بر مؤثریت و کارآمدی ساختار فدرال، مخصوصا در کشورهای چندقومی و دارای تنوع جغرافیایی، هم در جهت تمرکززدایی و توسعه و هم در راستای تقویت دموکراسی و حتا افزایش همبستگی کلان ملی، پررنگ‌تر و برجسته‌تر است.
جمع‌بندی
تمرکززدایی یک روند فراگیر جهانی است که از نیمه‌ی دوم قرن بیست آغاز و طی سه موج و حتا فراتر از آن تا اکنون در کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه جذابیت دارد و از آن استقبال می‌شود. پایان استعمار، جهانی‌شدن و انقلاب ارتباطات از جمله عوامل مهم و بسترساز گرایش به تمرکززدایی محسوب می‌شوند. علاوه بر آن، انگیزه‌های مختلفی از قبیل اصلاحات در دولت، افزایش مؤثریت و کارآمدی دولت، بهبود کیفیت خدمات عامه، تقویت بهره‌وری و رشد محلی و منطقه‌ای در گسترش تمرکززدایی تأثیرگذار بوده است. همچنین حل بحران‌های مالی، منازعات قومی و منطقه‌ای و افزایش ثبات و همبستگی ملی از دیگر عوامل گرایش به تمرکززدایی به شمار می‌روند. به لحاظ تاریخی، بیشترین سطحی از تمرکززدایی در کشورهایی رخ داده است که ایجاب‌های مختلف با تنوع گروه‌های قومی و زبانی آن‌ها را به تمرکززدایی سوق داده‌اند. در نهایت می‌توان گفت که تمرکززدایی یک انتخاب سیاسی است که در اثر آگاهی نخبگان و سیاست‌گذاران یک جامعه از پی‌آمدهای مثبت آن برگزیده می‌شود. از این جهت مسئولیت نویسندگان و قشر دانشگاهی ما است که در عرصه اشاعه‌ی آگاهی از تمرکززدایی بربنیاد تجارب جهانی ایفای نقش کنند.
پایان