خوانندگان عزیزی که این سلسله مباحث را دنبال می‌کنند، حضور ذهن دارند که در قسمت نخست به مفهوم‌شناسی، ابعاد و امواج تمرکززدایی پرداخته شد. همچنین خوانندگانی که تازه این مطلب را می‌خوانند می‌توانند به قسمت پیشین مراجعه کنند. در آن بخش همچنین اشاره شد که پیشینه‌ی ظهور مفهوم تمرکززدایی به سال‌های پس از جنگ جهانی دوم برمی‌گردد و در آن موقع جنبش استقلال‌خواهی در مستعمرات پیشین انگلستان و فرانسه عامل گرایش به تمرکززدایی بوده است. اما تمرکززدایی به تدریج در ربع پایانی قرن بیست با اقبال جهانی کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه مواجه شده و به روند جهانی تبدیل گردید. از این‌رو یکی از پرسش‌ها این است که فراتر از استقلال‌طلبی دیگر چه عوامل و انگیزه‌های باعث شده است که کشورها در مناطق مختلف جهان به تمرکززدایی روی آورند؟ این پرسش و پاسخ به آن از این جهت مهم است که پژوهشگران، سیاست‌گران، دانشجویان و افکار عمومی در افغانستان، علاقه‌مند خواهند بود بدانند که آیا انگیزه‌ها و عاملی که دیگران را به اصطلاحات به تمرکززدایی سوق داده است در کشور ما هم موجود است یا خیر؟ این‌که آیا تمرکززدایی توانسته است کل یا بخشی از مشکلات دولت‌ها را حل کند یا خیر؟ از این‌رو در این قسمت به تبیین بسیار فشرده‌ی انگیزه‌های تمرکززدایی پرداخته و اشاره‌ای هم به پی‌آمدها خواهم داشت.
انگیزه‌ها
از نکات جذاب این بحث این است که انگیزه‌ها و عوامل مختلف باعث گرایش به تمرکززدایی شده است. به عبارت دیگر، نسخه‌ی تمرکززدایی برای درمان دردهای گوناگون تجویز شده است که ممکن است برخی جوامع هم‌زمان از چندین درد رنج ببرند و برخی تنها از یک یا دو مورد. در این میان گذار به دموکراسی، مدیریت منازعات قومی و منطقه‌ای، ارائه‌ی بهتر خدمات اساسی، افزایش مشارکت مردم در روندهای سیاسی و حفاظت از همبستگی ملی از شایع‌ترین انگیزه‌های گرایش به تمرکززدایی به شمار می‌روند.
۱. گذار به دموکراسی
مخالفت با حکومت‌های نظامی و گذار به دموکراسی یکی از عوامل گرایش به تمرکززدایی است. امریکای جنوبی در دهه‌ی ۱۹۸۰ با انگیزه‌ی گذار به دموکراسی و مردم‌سالاری، به چهارچوب قانونی تمرکززدایی روی آورد. یازده کشور امریکای جنوبی بین سال‌های ۱۹۶۴ تا ۱۹۹۰ به نحوی حکومت نظامی از نوع راست‌گرا یا چپ‌گرا را تجربه کرده‌اند:
- اکوادور ۱۹۶۳-۱۹۶۶ و ۱۹۷۲-۱۹۷۸؛
- گواتمالا ۱۹۶۳-۱۹۸۵؛
- برازیل ۱۹۶۴-۱۹۸۵؛
- بولیوی ۱۹۶۴- ۱۹۷۰ و ۱۹۷۱-۱۹۸۲؛
- آرژانتین ۱۹۶۶- ۱۹۷۳ و ۱۹۷۶-۱۹۸۳؛
- پیرو ۱۹۶۸-۱۹۸۰؛
- پاناما ۱۹۶۸- ۱۹۸۹؛
- هندوراس ۱۹۶۳-۱۹۶۶ و ۱۹۷۲-۱۹۸۲؛
- شیلی ۱۹۷۳-۱۹۹۰؛
- اروگوئه ۱۹۷۳- ۱۹۸۴؛
- السالوادور حکومت نظامی غیررسمی ۱۹۴۸-۱۹۸۴.
همان‌طور که در فهرست فوق ملاحظه می‌شود اوج دیکتاتوری نظامی در امریکای لاتین دهه‌ی ۱۹۷۰ است و اوج گذار به دموکراسی نیز دهه‌ی ۱۹۸۰. تمرکززدایی از دولت به‌عنوان راهبرد مؤثر جهت شکستن مکانیسم‌های سیاسی، اجتماعی و اقتصادی برخواسته از سنت مرکزگرایی بود که قدرت دیکتاتوری‌های نظامی براساس آن بنا شده بودند. تمرکززدایی به این کشورها کمک کرد که نظام نمایندگی قوی از حکومت‌های محلی را ایجاد کنند؛ امری که برای تحکیم دموکراسی در آینده از اهمیت بالایی برخوردار بود.
۲. منازعه‌ی قومی
عامل دیگری که باعث گرایش به تمرکززدایی می‌شود، منازعه‌ی قومی و تباری است. در کشورهای چندقومی که ملت‌سازی ناموفق بوده است با تحولات بزرگ سیاسی از قبیل پایان جنگ سرد و فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی و یا پایان نظم استعماری و کسب استقلال و خودمختاری کشورها، آتش زیر خاکستر منازعه‌ی قومی و نژادی شعله‌ور شده به جنگ داخلی و بی‌ثباتی سیاسی منجر می‌شود. این تجربه‌ای است که مردم افغانستان در پی فروپاشی حکومت نجیب‌الله بین سال‌های ۱۹۹۲ تا ۱۹۹۶ شاهدش بودند. بوسنی هرزگوین، اتیوپی، یوگسلاوی سابق، نیجریه، سریلانکا، افریقا جنوبی و فیلیپین از کشورهایی هستند که تجربه‌ی منازعات قومی (در مواردی بسیار خونین) را پشت سر گذاشته‌اند. نکته‌ی حایز اهمیت این است که نخبگان سیاسی در این کشورها برای حل منازعه‌ی قومی و دست‌یابی به ثبات سیاسی، تمرکززدایی را به‌عنوان راه‌حل تشخیص داده و با اصلاحات تمرکززدایی موفق به عبور از منازعه شده‌اند. قابل یادآوری است که ممکن است در برخی از این کشورها انگیزه‌های دیگری هم در گرایش به تمرکززدایی دخیل بوده باشند و ممکن است چرخه‌ی منازعه‌ی قومی ادامه یافته باشد، چنان که در مورد اتیوپی شاهد آن هستیم.
۳. منازعه‌ی منطقه‌ای
سومین انگیزه که باعث گرایش به تمرکززدایی در بخش‌هایی از جهان شده است، بحران سیاسی ناشی از منازعات منطقه‌ای است. به این معنا که در مواردی ممکن است اختلاف بین مناطق مختلف یک کشور منجر به بحران سیاسی شود. اندونزیا، ماداگاسکار، مالی، عراق، سنگال، اوگاندا، مکزیک و فیلیپین از جمله کشورهای هستند که برای مدیریت بحران سیاسی ناشی از منازعات منطقه‌ای به تمرکززدایی روی آورده‌اند. در مواردی ممکن است منازعه‌ی منطقه‌ای توأم با منازعه‌ی تباری باشد. منازعه‌ی طولانی‌مدت و توأم با افت‌وخیز و شدت‌وضعف مناطق کرد‌نشین در کشورهای عراق، ترکیه، سوریه و ایران با دولت‌های مرکزی این کشورها یک نمونه از منازعه‌ی منطقه‌ای توأم با گرایش تباری است که در مقاطعی در هر یک از این کشورها موجب بروز بحران سیاسی شده است. ریشه منازعه‌ی کمربند کُردی با کشورهای منطقه به توافق‌نامه‌ی سایکس-پیکو برمی‌گردد که در خلال جنگ جهانی دوم در ۱۹۱۶ بین نمایندگان انگلیس و فرانسه امضا گردید. بر مبنای این توافق‌نامه، خاورمیانه یا قلمرو امپراتوری عثمانی به پنج بخش تقسیم و دولت‌های ملی از دل ایالت‌های این امپراتوری بیرون آمد. در این میان کردستان عراق که در شمال این کشور واقع شده است در پی مبارزه‌ی طولانی‌مدت در ۱۹۹۱ و پس از شکست صدام‌حسین از قوای غربی به خودمختاری محلی، که نوعی از تمرکززدایی محسوب می‌شود، دست یافت. تمرکززدایی موردی یا نامتقارن در عراق باعث گردید که این کشور بحران سیاسی ناشی از منازعه‌ی منطقه‌ای را حل کند. سودان قبل از این‌که تجزیه بشود چنین وضعیتی را داشت.
۴. بهبود ارائه‌ی خدمات اساسی
یکی دیگر از انگیزه‌های گرایش به تمرکززدایی بهبود ارائه‌ی خدمات اساسی است. اگر دولتی بخواهد خدمات اساسی بهتری را عرضه کند، تمرکززدایی باعث می‌شود تا مناطق مختلف بتوانند در عرضه‌ی خدمات و تقویت زیرساخت سهم بگیرند. همان‌طور که در بحث ابعاد تمرکززدایی اشاره گردید، یکی از اشکال تمرکزدایی خصوصی‌سازی است. اجازه دادن به بخش خصوصی برای ساخت جاده، شفاخانه، دانشگاه، تأمین انرژی و جزء آن می‌تواند روند ارائه‌ی خدمات اساسی را بهبود ببخشد. اوگاندا، شیلی و ساحل عاج از کشورهایی اند که با این انگیزه به سمت تمرکززدایی رفتند. موسیس ال. گولولا (Moses L. Golola) در مقاله‌ای زیر عنوان «تمرکززدایی، بروکراسی محلی و ارائه‌ی خدمات در اوگاندا» چهار هدف اصلی تمرکززدایی را بر شمرده است که همه به بهبود عرضه‌ی خدمات منتهی می‌شوند:
الف) انتقال قدرت واقعی به ولسوالی‌ها و در نتیجه کاهش حجم فشار کار از مسئولان در حکومت مرکزی؛
ب) ارتقای کنترل اداری و سیاسی به نقطه‌ی مطلوب که همان ارائه‌ی خدمات باشد؛
ج) بهبود پاسخ‌گویی مالی از طریق برقراری پیوند بین پرداخت مالیات و ارائه‌ی خدمات؛
د) بهبود ظرفیت شوراهای محلی برای برنامه‌ریزی، تأمین مالی و مدیریت عرضه‌ی خدمات در حوزه‌های انتخابیه خودشان. تمرکززدایی در اوگاندا زمانی شروع شد که جنبش مقاومت ملی با هدف تقویت دموکراسی و مشارکت محلی در ۱۹۸۶ به قدرت رسید. حکومت وقت اوگاندا به‌منظور افزایش مشارکت مردم در فرآیندهای دموکراتیزاسیون واحدهای محلی شورای مقاومت را در سطوح روستاها و ولسوالی‌ها ایجاد کرد. قوانین اساسی و دولت محلی اوگاندا در دهه‌ی ۱۹۹۰ پنج سطح حکومت محلی را از همدیگر تفکیک کردند: ولسوالی، علاقه‌داری، علاقه‌داری فرعی، محله و روستا. بر این اساس ۷۸ ولسوالی و ۹۰۰ علاقه‌داری صلاحیت سیاسی و خودمختاری مالی دارند.
۵. مشروط‌سازی
بعضی کشورها تمرکززدایی را به‌عنوان پیش‌شرط پیوستن به اتحادیه اروپا در پیش گرفتند. در پی فروپاشی بلوک شرق و گسترش اتحادییه اروپا به شرق، اتحادیه اروپا پذیرش کشورهای اروپای شرق را به تمرکززدایی مشروط کرد. جمهوری چک، اسلواکی، لهستان و مجارستان کشورهایی هستند که برای پیوستن به اتحادیه اروپا مشروط به تطبیق تمرکززدایی شده بودند. این کشورها در سال ۲۰۰۴، حدود سیزده سال پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، جزء ده کشوری بودند که در سومین موج افزایش اعضای اتحادیه اروپا به عضویت این اتحادیه درآمدند. اتحادیه اروپا برخلاف بانک جهانی، ابعاد تمرکززدایی را در سه بعد سیاسی، اداری و مالی خلاصه کرده است. براساس گزارش کمیته‌ی مناطق اتحادیه اروپا، در همه‌ی ۲۷ عضو اتحادیه اروپا سطوحی از تمرکززدایی را می‌توان مشاهده کرد. کشورهای اتریش، بلژیک، فنلاند، آلمان، ایتالیا، پرتغال و اسپانیا کشورهایی هستند که در سطوح فروملی نیز دارای صلاحیت قانون‌گذاری هستند و سایر کشورها هرچند فاقد اعطای چنین صلاحیت به سطوح محلی هستند؛ اما ابعادی از تمرکززدایی را دارند. به‌عنوان مثال، هم‌اکنون لهستان دارای سه سطح از حکومت محلی مناطقه‌ای، ناحیه‌ای و شهرداری است و دو هزار و ۴۷۷ واحد اداری محلی دارد.
۶. افزایش مشارکت مردمی
افزایش مشارکت مردم در فرآیندهای سیاسی-اجتماعی از دیگر انگیزه‌هایی بوده و هست که کشورها را به تمرکززدایی ترغیب می‌کند. کشورهای آرژانتین، برازیل، کلمبیا، هند، پاکستان و فیلیپین مثال‌های هستند که با انگیزه‌ی افزایش مشارکت مردمی نیز به تمرکززدایی روی آورده‌اند. به‌عنوان نمونه، تغییراتی را که قانون اساسی ۱۹۸۸ برازیل در راستای افزایش قدرت و استقلال حکومت‌های محلی از حکومت مرکزی به‌وجود آورد، موجب افزایش مشارکت مردمی و نوآوری‌های محلی و منطقه‌ای گردید. لئوناردو اُوریتزِر (Leonardo Avritzer)، دانشمند علوم سیاسی برازیلی در مقاله‌ای با عنوان «مدل‌های مشورت دموکراتیک» توضیح می‌دهد که ترکیبی از خودمختاری سیاسی و صلاحیت تخصیص منابع با جنبش بازیگران محلی و جنبش‌های اجتماعی علاقه‌مند به رقابت‌های انتخاباتی به این معنا است که شرایط برای نوآروی‌های دموکراتیک مهیا است و این امکان وجود دارد که نوآوری‌های جامعه‌ی مدنی تبدیل به شیوه‌های جدید حکومت‌داری شود. مثال‌های زیادی در ایالت‌های مختلف برازیل از افزایش مشارکت مردمی و نوآوری‌های محلی در پی تمرکززدایی وجود دارد؛ از جمله در بلو هوریزونته، مرکز ایالت میناس گرایس در دهه‌ی ۱۹۹۰ در نتیجه‌ی یک برنامه‌ی محلی شهرنشینی، هزاران خانواده‌ی معترض توانستند مالکیت اراضی خود را بدست آورند. همچنین در دِیادِما در ایالت سائوپائولو در همان دهه‌ی ۱۹۹۰مدیران شهری موفق شدند میزان مرگ‌ومیر کودکان را به دو سوم کاهش دهند و صددرصد جاده‌های شهر را آسفالت کنند، درحالی‌که قبل از این تحول تنها پانزده درصد آسفالت شده بود.
۷. حفاظت از همبستگی ملی
حفاظت از همبستگی ملی از دیگر عوامل گرایش به تمرکززدایی است. در چین، اتحادیه اروپا و تا حدودی در ترکیه تمرکززدایی با انگیزه‌ی حفاظت از همبستگی ملی نیز در پیش گرفته شده است. در چین پس از درگذشت مائو تسه‌تنگ، رهبر حزب و انقلاب کمونیستی در ۱۹۷۶، بحران اقتصادی و رقابت بر سر جانشینی میراث‌های برجامانده از او می‌رفت که همبستگی ملی و بقای حزب کمونیست را با خطر مواجه سازد. نخبگان چین در سال‌های پایانی دهه‌ی ۱۹۷۰ و شروع دهه‌ی ۱۹۸۰ سه رویکرد اصلاحی چپ میانه‌رو، تمرکززدایی حداقلی و تمرکززدایی حداکثری را پیش رو داشتند. گزینه‌ی نخست که توسط هوآ گوفنگ، جانشین مائو و رقیب دنگ شیائوپینگ رهبری می‌شد، بر وفاداری به مائو و اعمال گفته‌ها و نوشته‌های وی تأکید داشت. وی تلاش می‌کرد که سیاست‌های دهه‌ی ۱۹۵۰ مائو، که تأکید بر توسعه اقتصادی داشت را پیاده کند. بر این اساس بلافاصله پس از تصدی ریاست‌جمهوری برنامه‌ی ده‌ساله‌ی خود از ۱۹۷۶-۱۹۸۵ را اعلام کرد. رویکرد تمرکززدایی حداقلی دیدگاه چن یون، مغز متفکر اقتصاد برنامه‌ریزی‌شده‌ی چین بود. وی مخالف رویکرد انقلابی مائو به تولید بود و پی‌آمدهای بسیج رادیکال توده‌ای را ویرانگر می‌دانست. تمرکززدایی حداکثری گزینه‌ی پیشنهادی دنگ شیائوپینگ بود. نخبگان چین تمرکززدایی میانه و برخاسته از دیدگاه هردو گروه را پذیرفتند و از ۱۹۷۹ عملا به مرحله‌ی اجرا گذاشته شد. بر این اساس صلاحیت تأمین بودجه، مدیریت و حتا مالکیت شرکت به حکومت‌های محلی و افراد واگذار گردید. تمرکززدایی مالی و اقتصادی کنترل‌شده در چین توانست حزب کمونیست را بر سر قدرت نگه‌دارد، همبستگی ملی را حفظ کند و چین را به دومین قدرت اقتصادی جهان مبدل کند.
۸. مانور سیاسی
همچنین مانور سیاسی یکی از انگیزه‌هایی برشمرده می‌شود که مشوق گرایش به تمرکززدایی بوده است. مانور سیاسی اغلب برای به حاشیه راندن و ساکت کردن مخالفان انجام می‌شود. در پاکستان، پرو و نیجریه با این انگیزه هم به سمت تمرکززدایی رفتند که به بخش‌های محلی و ایالات صلاحیت بیشتری بدهند تا حزب یا مجموعه‌ای را در حاشیه قرار بدهند. در پاکستان حکومت‌های نظامی برای به حاشیه بردن اپوزیسیون در مرکز تمرکززدایی روی آوردند تا با جلب حمایت نخبگان محلی فشار اپوزیسیون را کاهش دهند. علاوه بر انگیزه‌های یادشده، جهانی‌شدن و انقلاب ارتباطات نیز نقش مهم در اشاعه‌ی آگاهی از اهمیت تمرکززدایی داشتند.
پی‌آمدها
بدین ترتیب می‌توان گفت که افزایش مشارکت مردم در فعالیت‌های سیاسی، اقتصادی و اجتماعی، به‌خصوص در کشورهای در حال توسعه از پی‌آمدهای مستقیم تمرکززدایی محسوب می‌شود. کاهش بروکراسی و تنگناهای تصمیم‌گیری، که در اثر کنترل شدید دولت مرکزی بر فعالیت‌های اقتصادی و اجتماعی خلق می‌شوند، از دیگر پی‌آمدهای مهم تمرکززدایی شمرده می‌شود. همچنین تمرکززدایی به افزایش پوشش نظارتی حکومت مرکزی بر بخش‌های بیشتری از کشور -چون فعالیت و سهم‌گیری در نقطه‌های مختلف افزایش پیدا می‌کند- منجر می‌شود و در نتیجه فاصله‌ی دولت و ملت کاهش پیدا می‌کند. در کشورهای متکثر به لحاظ قومی و مذهبی، افزایش مشارکت گروه‌های قومی، مذهبی، فرهنگی و سیاسی از دیگر نتایج تمرکززدایی به شمار می‌رود. گروه‌های اقلیت فرهنگی و قومی با تمرکززدایی احساس مالکیت و تعلق به سرنوشت -حداقل در حل خودشان- می‌کنند. درحالی‌که اگر تمام تصمیم‌ها در دولت مرکزی اتخاذ و اجرا شوند آن گروه غالب و اکثریت است که تصمیم‌ها را می‌گیرد و اقلیت‌ها کاملا در حاشیه رانده می‌شوند و ناراضی خواهند بود.
افزایش خلاقیت، نوآوری و مسئولیت‌پذیری از دیگر پی‌آمدهای تمرکززدایی است. با تمرکززدایی نوعی رقابت بین گروه‌ها و اقوام ایجاد می‌شود و به این فکر می‌کنند که چه ظرفیت‌های خاصی دارند که روی آن‌ها کار کنند. مثلا در شرق چه ظرفیتی وجود دارد، آن‌ها دارند چه‌کار می‌کنند و ما در غرب چه ظرفیتی داریم و باید چه‌کار کنیم، همین‌طور در شمال و جنوب یک رقابت خوبی ایجاد می‌شود. از آن‌جایی که صلاحیت دارند نوآوری‌های‌شان را آزمایش می‌کنند، هرچند ممکن است اشتباه کنند ولی بالاخره می‌توانند شور و نشاط ایجاد کنند و به یک راه‌حل و پیشرفت برسند. افزایش ثبات سیاسی و همبستگی ملی از دیگر نتایج مهم تمرکززدایی است. این در حالی است که اکثر مخالفان تمرکززدایی در کشور ما می‌گویند که تمرکززدایی باعث تشدید بی‌ثباتی و کاهش همبستگی ملی می‌شود، درحالی‌که تجربه‌ی جهانی عکس آن را نشان می‌دهد. رشد اقتصادی از دیگر پی‌آمدهای اساسی تمرکززدایی است. با تمرکززدایی همه‌ی منابع کشور با همه توانایی‌های انسانی بسیج می‌شوند و رشد اقتصادی را رقم می‌زند.
ادامه دارد…